IV SA/Wr 327/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia[...]czerwca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego K. J. - byłego funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w J. od decyzji nr [...]Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie odmowy przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2004 r. Między innymi wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r., skarżący wystąpił (kolejny raz) do Komendanta Powiatowego Policji o prawidłowe naliczenie należnego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a to w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2018 r. sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia [...] grudnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 229/19 po rozpoznaniu skargi skarżącego uznał bezczynność organu w tej materii oraz zobowiązał Komendanta Powiatowego do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, skutkiem czego organ ten wydał opisaną na wstępie decyzję. Rozpatrując odwołanie, organ drugiej instancji podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia [...]października 2018 r. w sprawie o sygn. akt [...]stwierdził, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust.3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiotowym wyrokiem Trybunał zakwestionował konstytucyjność sposobu wyliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie samo prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Organ następnie wywodził, że zgodnie z art 190 ust 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Natomiast art. 190 ust. 2 Konstytucji RP zobowiązuje do niezwłocznego ogłoszenia orzeczenia TK w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Z tym też dniem orzeczenie wchodzi w życie chyba, że TK określi inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, co w omawiane] sprawie nie nastąpiło. Wskazane orzeczenie TK obowiązuje zatem od dnia [...] listopada 2018 r. Zdaniem organu, mając na uwadze powyższe, aktualnie z uwagi na zakresowy charakter omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zachodzi brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, bowiem art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu uwzględniającym treść wyroku TK, nie określa sposobu jego wysokości, a luki tej do czasu uchwalenia nowych przepisów przez powołane do tego organy Państwa nie można uzupełniać w drodze analogii (obecnie wiadomo jedynie, że nieuprawnionym jest przyjęcie wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, brak natomiast wskazania, jaki wskaźnik należy stosować). Sytuacja taka będzie miała miejsce do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazany zostanie nowy wskaźnik, który określi jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Z całą pewnością ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie można obliczać przy zastosowaniu normy art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, a za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają racje natury systemowej oraz konstytucyjnej. Podkreślić należy, że w polskim systemie prawnym rozróżnia się świadczenie wypłacane tak funkcjonariuszom służb mundurowych, jak i pracownikom cywilnym za czas wykorzystania urlopu, jak i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepisy regulujące oba świadczenia (wynagrodzenie za urlop oraz ekwiwalent za niewykorzystany urlop) regulują również zasady obliczania tych świadczeń. W odniesieniu do funkcjonariuszy Policji wynagrodzenie za urlop i zasady jego obliczania uregulowane są w art. 121 ust 1, a ekwiwalent za niewykorzystany urlop uregulowany został w art. 115a ustawy o Policji, który w zakresie zasad wyliczania wysokości tego świadczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją. Podobnie jest w odniesieniu do pracowników cywilnych. Zasady naliczania wynagrodzenia za urlop uregulowane zostały, co do zasady w art. 172 Kodeks pracy, a zasady wyliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop określone w art. 171 Kodeks pracy oraz w przepisach wykonawczych (rozporządzeniu) do Kodeksu Pracy zgodnie z deklaracją ustawową. Skoro zatem są to dwa odrębne świadczenia związane z wykorzystaniem lub nie wykorzystaniem urlopu wypoczynkowego i ustawodawca odrębnie określił zasady wyliczania wysokości tych świadczeń, to nie ma podstaw do stosowania normy regulującej zasady naliczania wynagrodzenia za urlop do wyliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Stosowaniu w drodze analogii art. 121 ust. 1 ustawy o Policji do wyliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop sprzeciwiają się również racje konstytucyjne, a w szczególności konstytucyjna zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 31 Konstytucji, w świetle której trudno znaleźć wystarczające racje przemawiające za odmiennym potraktowaniem funkcjonariuszy Policji w zakresie wyliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i przyznaniem de facto uposażenia za urlop, podczas gdy każdy świadczący pracę na podstawie stosunku pracy ma wypłacany i wyliczany ekwiwalent za niewykorzystany urlop na zasadach odrębnych od wyliczenia wysokości wynagrodzenia za urlop. Brak zaś podstaw prawnych do zastosowania przepisów Kodeksu pracy i przepisów wykonawczych do Kodeksu pracy do wyliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, ponieważ przepisy Kodeksu pracy można stosować do stosunku służbowego funkcjonariusza Policji tylko w przypadku wyraźnego odesłania zawartego w ustawie o Policji, którego w tym przypadku w przedmiotowej ustawie brak. W skardze wywiedzionej od opisanej decyzji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zobowiązanie organu do przeliczenia i wypłaty spornego ekwiwalentu, skarżący zarzucił, że sprawa trwa już prawie dwa lata a należna kwota od prawie 14 lat jest – jak sformułował – "poza władztwem skarżącego." Przywołując cytowane wyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, zauważył, że brak jego respektowania przez organy Policji podważa autorytet tych organów i stoi w sprzeczności z art. 7-8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z orzecznictwem sądów administracyjnych. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji orzeczeń administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). Sąd nie może zatem w ocenie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem ograniczyć się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnieść z urzędu. Nadto wypada podkreślić, że według art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., wyznaczającym podstawy wyrokowania, sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co tym samym oznacza, że zasadniczo sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. Domagając się naliczenia oraz wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop skarżący powołał się na tezy z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z [...]października 2018 r., sygn. akt [...] (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). W wyroku tym Trybunał orzekł, cyt.: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 roku, poz. 2067 oraz z 2018 r., poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Przepis art. 115a ustawy o Policji stanowił (w dacie kontroli jego konstytucyjności oraz w dacie orzekania przez organy), że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Komentowany przepis wszedł w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od 19 października 2001 r. Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem [...] listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z porządku prawnego w całości. Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z [...] października 2018 r., sygn. akt [...] stwierdził, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów". Trybunał zaakcentował również, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest zastępczą formą wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Zdaniem Trybunału, przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa. Niewątpliwie cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] października 2018 r. ma charakter wyroku zakresowego. Po jego wydaniu obowiązkiem ustawodawcy była zmiana niekonstytucyjnej części tego przepisu ustawy. Z obowiązku tego ustawodawca wszakże bezsprzecznie nie zdołał się wywiązać do chwili orzekania przez organy w rozpatrywanym przypadku, utrzymując do tego czasu stan zaniechania legislacyjnego. W ocenie Sądu, nie można jednak podzielić zapatrywania organu, że z uwagi na brak w porządku prawnym normy prawnej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z [...] października 2018 r., sygn. akt [...], zachodził w dacie wydania decyzji brak podstawy prawnej do wydania przez organy decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W świetle bowiem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (vide wyroki NSA z 29.04.2020 r., I OSK 3037/19, z 25.08.2020 r. I OSK 22/20). Wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy (wyrok NSA z [...].02.2019 r., II OSK 694/17) zaś bezczynność ustawodawcy na stwierdzoną niekonstytucyjność przepisu nie może prowadzić do pozbawienia jednostki jej prawa podmiotowego. W takim stanie rzeczy trzeba zaznaczyć, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wprost wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału, a wynika z niego (w pkt 6 uzasadnienia), że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień przepracowanego urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy. Organ powinien był w swych zasobach archiwalnych posiadać dane co do pobieranego przez skarżącego funkcjonariusza wynagrodzenia za dany rok kalendarzowy, jak również ilość dni za które przypada ekwiwalent oraz wysokość wypłaconego dotychczas ekwiwalentu. Nie zachodziły zatem przeszkody celem ustalenia wysokości ekwiwalentu. W prezentowanym kontekście organy dokonały błędnej wykładni art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji polegającej na przyjęciu, że brzmienie wskazanego uregulowania prawnego nie stwarzało możliwości do naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, ponieważ zachodzi brak podstawy prawnej w obowiązującym porządku prawnym do wydania przez organ decyzji w przedmiocie przeliczenia skarżącemu ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK [...]wyraził pogląd, że: "Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem kasatora, iż na dzień orzekania, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawą prawną tą jest art. 115a ustawy, który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Nie jest dopuszczalne odniesienie problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień policjanta wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem określenia przez ustawodawcę czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia policjanta. Kwestia ta nie została rzeczywiście uregulowana przez ustawodawcę po wydaniu przez TK przedmiotowego wyroku. Sposób jednakże obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w uzasadnieniu wyroku TK. Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Dalej NSA przytoczył, że: "Wobec powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne pominięcie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy administracyjnej wyroku Trybunału z [...] października 2018 r., sygn. akt [...]. W jego uzasadnieniu Trybunał wskazał na sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości. Świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień przepracowanego urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy. Wyrok ten winien tym samym stać się również podstawą prawną działania sądu i organu." Przedstawione zapatrywanie było aprobowane również w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np. wyroki w sprawach sygn. akt: I OSK 3383/19, I OSK 2928/19, I OSK 2819/19, 2749/19 i I OSK 2844/19). W przedmiotowej sprawie zatem, w dacie orzekania przez organ, doszło do naruszenia przepisów prawa, to znaczy art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Nadto godzi się podnieść, że aktualnie, na dzień wyrokowania, ustawodawca usunął stan niepewności prawnej, stanowiący w ocenie organu przesłankę do wydania decyzji odmownej dla strony z powołaniem się na brak podstawy prawnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, albowiem mocą art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r., poz. 1610) nadał przepisowi w art. 115a ustawy o Policji nowe brzmienie, stanowiąc mianowicie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Według art. 48 powołanej ustawy nowelizującej – ustawa ta wchodzi w życie z dniem 1 października 2020 r. W takim świetle, organ Policji powinien ponownie rozpoznać wniosek skarżącego i rozstrzygnąć o zasadności żądania z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt [...]oraz zaistniałej od [...]października 2020 r. zmiany stanu prawnego cytowaną wyżej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.