II SA/Gd 886/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 7 września 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.29.2022.IK w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz M S.A. z siedzibą w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. wymierza Wojewodzie Pomorskiemu grzywnę w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych. UZASADNIENIE Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął sprzeciw M. Spółka Akcyjna od decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 września 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.29.2022.IK w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 20 sierpnia 2008 r. nr GP i RG.GO -7430/65/2008 Wójt Gminy Pruszcz Gdański zatwierdził projekt podziału m.in. działki nr [...], KW nr [...], położonej w P., gmina Pruszcz Gdański, będącej własnością M. S.A., zwanej dalej "Spółką M.", na działki o nr [..]-[..] oraz działek nr [..] i [...], KW nr [..], położonych w P., gmina Pruszcz Gdański, będących własnością Spółki M., na działki o nr [...]-[...]. Działki nr [...]-[...] zostały "wydzielone jako fragment, zaprojektowanego w miejscowym planie zagospodarowania, układu komunikacyjnego". Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna w dniu 4 września 2008 r. M. Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna (zwana dalej: Spółką M 1), pismem z dnia 2 kwietnia 2014r., skierowanym do Starosty Gdańskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej: Starostą), wniosła o "1) podjęcie rokowań w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nabycie nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne, a stanowiące działki ewidencyjne nr: [...]-[...], położone w P., Gmina Pruszcz Gdański; a w przypadku braku uzgodnienia w powyższej kwestii, (...) o: 2) wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wymienione w pkt 1 nieruchomości według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.". Spółka M. 1 powstała na skutek przekształcenia W. Sp. z o.o., zwanej dalej "Spółką W.", (vide: odpis KRS z dnia 2 maja 2015 r.), która na skutek podziału przejęła wszystkie składniki majątkowe Spółki M. (vide: Plan podziału z dnia 26 września 2011 r. i akt notarialny z dnia 5 grudnia 2011r., Repertorium A nr [...]). Rzeczoznawca majątkowy Ł. L. sporządził w dniu 28 października 2016 r. trzy operaty szacunkowe, w których oszacował wartość rynkową prawa własności ww. nieruchomości, oznaczonych jako działka nr [...] na kwotę 319.858,00 zł, działka nr [...] na kwotę 41 021,00 zł i działka nr [...] na kwotę 304.818,00 zł. W aktach organu I instancji znajdują się aneksy aktualizacyjne, zgodnie z którymi rzeczoznawca majątkowy Ł. L. potwierdził aktualność ww. operatów szacunkowych na dzień 16 sierpnia 2018 r. W dniu 11 maja 2017 r. Spółka W. i M. Sp. z o.o., zawarły umowę przelewu wierzytelności dotyczącą ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu utraty prawa własności ww. działek. Decyzją z dnia 30 listopada 2017 r. nr GK-GN.683 2.15.2017.KB Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości 665.697,00 zł na rzecz Spółki M. za działki nr [...]-[...]. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniósł Wójt Gminy Pruszcz Gdański, zarzucając m.in. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działki nr [...]-[...] stanowią działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne; naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj. art. 157 ust. 1 ww. ustawy poprzez zaniechanie zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego; naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym rozważeniu materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie polegającej na uznaniu, że podmiotem uprawnionym do dochodzenia odszkodowania jest M. Sp. z o.o. Rozpoznając odwołanie Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 25 października 2018r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. M. Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata M. K., pismem z dnia 21 listopada 2018 r. złożyła sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 25 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 838/18 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 października 2018 r. Sąd nakazał Wojewodzie Pomorskiemu uzupełnienie materiału dowodowego o uwierzytelnione kopie załączników do planu podziału z dnia 26 września 2011 r. w celu zweryfikowania, czy zostało w nich wymienione roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych działek. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, Wojewoda Pomorski pozyskał uwierzytelnioną kserokopię Planu Podziału Spółki M. Spółka akcyjna wraz z załącznikami. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją z dnia 18 października 2019 r., nr NSP-VIII.7581.1.8.2018.IK (dalej: "decyzja z 18 października 2019 r."), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 30 listopada 2017 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Motywem rozstrzygnięcia kasacyjnego było ustalenie, że to nie M.1, lecz Spółka M., na wniosek której wydano decyzję podziałową, jest podmiotem uprawnionym do odszkodowania określonego w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a równocześnie stroną przedmiotowego postępowania odszkodowawczego. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że cyt. "(...) Wojewoda Pomorski podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 25 października 2018 r., iż zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. - wydzielone działki gruntu przeznaczone są pod drogę publiczną, podział nieruchomości dokonany został na wniosek właściciela oraz decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna, a w konsekwencji doszło do nabycia działek przez podmiot publicznoprawny, czyli Gminę Pruszcz Gdański. (...) działki te przeszły na własność Gminy Pruszcz Gdański w dniu, w którym decyzja podziała stała się ostateczna, tj. w dniu 4 września 2008 r.". Wnioskiem z dnia 12 listopada 2020 r. Spółka M. wystąpiła do Starosty o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr: [...]-[...], położone w obrębie P., gmina Pruszcz Gdański. Do wniosku Spółka M. dołączyła m.in. uwierzytelnione kserokopie wniosku z dnia 4 marca 2020 r., skierowanego do Wójta Gminy Pruszcz Gdański, w którym wnoszono o ustalenie odszkodowania za ww. działki oraz odpowiedź Wójta Gminy Pruszcz Gdański z dnia 10 lipca 2020 r. nr GPiRG.6833.1.5.2020.GN/3, w którym Wójt stwierdził, iż "(...) nie znajduje przesłanek do podjęcia rokowań w celu ustalenia i wypłaty odszkodowania ". Następnie na zlecenie Starosty rzeczoznawca majątkowy M. M. sporządził w dniu 30 lipca 2021 r. trzy operaty szacunkowe, w których oszacował wartość rynkową prawa własności ww. nieruchomości, oznaczonych jako: działka nr [...] na kwotę 296 120,00 zł, działka nr [...] na kwotę 45 058,00 zł i działka nr [...] na kwotę 257 606,00 zł, co dało łączną kwotę 598 784,00 zł. Decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. nr GKiK-GN.683.2.15.1.2017/2021 .MK Starosta ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 598 784,00 zł na rzecz Spółki M. za działki nr [...]-[...]. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniosły obie strony. Pismem z dnia 20 stycznia 2022 r. Wójt Gminy Pruszcz Gdański zarzucił: "1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działki nr [...]-[...] stanowią działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 ugn poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działki nr [...]-[...] przeszły z mocy prawa na własność Gminy Pruszcz Gdański, (...), 4) naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) tj. art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie jakie jest przeznaczenie działek nr [...]-[...] i czy przeszły one na własność Gminy z mocy prawa, (...), 6) naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) tj. art. 157 ust. 1 ugn poprzez zaniechanie zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego". Odwołanie Spółki M. wniesione zostało pismem z dnia 25 stycznia 2022 r. Spółka zarzuciła, że odszkodowanie ustalone zostało w zbyt niskiej kwocie. Wniosła m.in. o zlecenie przez Wojewodę sporządzenia operatów szacunkowych celem ustalenia wartości każdej z działek według stanu na dzień wydania ostatecznej decyzji podziałowej oraz o zlecenie, zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości operatów sporządzonych w dniu 30 lipca 2021 r. Wniosła również na podstawie art. 136 § 2-3 k.p.a. o przeprowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a jeśli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, o zlecenie przeprowadzenia określonych czynności postępowania wyjaśniającego Staroście, w myśl art. 136 § 2 k.p.a. W trakcie trwania postępowania odwoławczego Wójt Gminy Pruszcz Gdański, pismem z dnia 25 lipca 2022 r. nr GPiRG.6833.1.7.202l.GN, poinformował Wojewodę Pomorskiego, że w dniu 11 lipca 2022 r. złożył do Sądu Rejonowego Gdańsk - Północ w Gdańsku wnioski o wpis prawa własności Gminy Pruszcz Gdański na podstawie decyzji z dnia 20 sierpnia 2008 r. Postanowieniem Sądu Rejonowego Gdańsk - Północ w Gdańsku, III Wydział Ksiąg Wieczystych, z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt Dz. Kw. [...], oddalono wniosek o wpis prawa własności nieruchomości działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...], na rzecz Gminy Pruszcz Gdański. Jako powód podjęcia takiego rozstrzygnięcia Sąd wskazał "Brak natomiast precyzyjnego określenia kategorii drogi. A tym samym brak możliwości zweryfikowania podmiotu, Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, któremu przysługuje prawo własności tejże działki". Postanowieniem Sądu Rejonowego Gdańsk - Północ w Gdańsku, III Wydział Ksiąg Wieczystych, z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt Dz. kw. [...], oddalono wniosek o wpis prawa własności nieruchomości stanowiącej działki nr [...] oraz [...] na rzecz Gminy Pruszcz Gdański z siedzibą w J. w księdze wieczystej nr [...]. Decyzją z dnia 7 września 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.29.2022.IK Wojewoda Pomorski działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że postępowanie Starosty o ustalenie odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr [...]-[...], położone w P., gmina Pruszcz Gdański, prowadzone było w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej zwanej "u.g.n.". Zgodnie z art. 98 ust. 1 ww. ustawy, nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi następuje gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie), podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne. Objęte wnioskiem działki objęte zostały, na wniosek Spółki M., prawomocną decyzją podziałową wydaną przez Wójta Gminy Pruszcz Gdański w dniu 20 sierpnia 2008 r. W dacie wydawania tej decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą nr XXXIV/190/2005 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 27 sierpnia 2005 r. Z zaświadczenia Wójta Gminy Pruszcz Gdański z dnia 8 października 2012 r. nr GPiRG-BD.6727.2.333.2012 wynika, że działki nr [..]-[..] znajdowały się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Pruszcz Gdański część nizinna A symbolem KD - drogi dojazdowe. Wojewoda wskazał, że podstawowym warunkiem wystąpienia skutków rzeczowych w postaci uwłaszczenia gminy, powiatu lub województwa jest wydzielenie działki przeznaczonej w planie pod drogę o charakterze publicznym. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, która musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Zdaniem Wojewody, nie jest wystarczające, jak przyjął organ, że treść decyzji o przeznaczeniu działki pod drogę gminną nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu, które nie określają kategorii drogi. Z uwagi na skutki decyzji w sprawie podziału nieruchomości, wydzielającej nieruchomości przeznaczone pod drogę publiczną, dla ważności tej decyzji w zakresie wskazania kategorii drogi konieczne jest jej oparcie na zapisie uchwały planistycznej lub decyzji lokalizacyjnej, który nie budzi wątpliwości co do kategorii przyszłej drogi i jej właściciela. Powyższe oznacza, że Starosta rozpoznając ponownie sprawę z wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki powinien ustalić, jaki charakter i kategorię miała mieć droga projektowana na ww. działkach, w świetle planu miejscowego obowiązującego w dacie dokonania podziału. Dla oceny charakteru tej drogi mogą mieć znaczenie materiały z prac planistycznych, w tym zwłaszcza stanowiska organów właściwych w sprawie dróg publicznych. Dopiero ustalenie charakteru tej drogi uprawniać będzie Starostę do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Wójta w odwołaniu, Wojewoda Pomorski wskazał, że brak wpisu prawa własności Gminy Pruszcz Gdański do ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek nr [...]-[...] oraz zbycie ich przez Spółkę M., która zbyła prawo własności do nich, nie jest jednoznaczne z faktem iż działki te nie są drogami publicznymi. Jako drugi powód uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewoda podał upływ rocznego terminu "ważności" operatów szacunkowych z dnia 30 lipca 2021 r. Wojewoda wskazał, że zaniechał zwrócenia się o potwierdzenie aktualności przedmiotowych wycen do rzeczoznawcy z uwagi na wspomnianą wyżej potrzebę wyjaśnienia przez Starostę charakteru i kategorii drogi posadowionej na działkach. Wskazał również, że wykonanie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Powyższe prowadzi do konieczności uchylenia decyzji Starosty z uwagi na fakt, że organ 1 instancji zobowiązany będzie, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy do ustalenia, jaki charakter i kategorię miała mieć droga projektowana na działkach nr [...]-[...], w świetle planu miejscowego obowiązującego w dacie dokonania podziału, a w przypadku stwierdzenia bez żadnych wątpliwości, iż za ww. działki należy się odszkodowanie, do pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość prawa własności przedmiotowych działek wraz z nakładami. Spółka M. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uchylenie Decyzji I instancji oraz przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a które to naruszenie w szczególności przejawiało się w tym, iż: Wojewoda mylnie uznał, że Starosta nie ustalił "charakteru" i "kategorii" drogi projektowanej na Działkach w sytuacji, gdy z materiału dowodowego, z ustaleń Starosty, a także z ustaleń Wojewody jednoznacznie wynika, że wydzielone na mocy decyzji podziałowej Działki znajdowały się na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na obszarze oznaczonym symbolem KD - drogi dojazdowe, które stanowią "drogi publiczne" w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n.: okoliczność ta została już wyjaśniona i brak jest konieczności i podstaw - w szczególności w świetle art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a. - do jej ponownego badania; Wojewoda w zakończonym już ostateczną decyzją z dnia 18 października 2019 r., nr NSP-VIII.7581.1.8.2018.IK postępowaniu ustalił, że w odniesieniu do Działek zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 98 ust. 1 u.g.n., wobec czego nieuprawniona i nieuzasadniona zmiana tego stanowiska narusza art. 8 § 1 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP; nawet gdyby Wojewoda rzeczywiście zakładał konieczność przeprowadzenia ustaleń dotyczących "charakteru" czy "kategorii" drogi projektowanej na działkach, to Wojewoda powinien był tych ustaleń dokonać w trybie dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.; Wojewoda nie zlecił sporządzenia nowych operatów w postępowaniu odwoławczym, mylnie zaniechał zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatów szacunkowych w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n., uznał za "bezzasadne odnoszenie się do przedmiotowych dokumentów", nie zlecił oceny przez organizację rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.; Wojewoda nie zdołał wykazać i uzasadnić, zgodnie z art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., dlaczego zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.; Wojewoda nie odniósł się w uzasadnieniu Decyzji do złożonego przez Spółkę w odwołaniu wniosku o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 136 § 3 w zw. z § 2 k.p.a. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o wymierzenie grzywny Wojewodzie Pomorskiemu w wysokości 4000,00 zł. Wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw wniesiono o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sprzeciw taki wnoszony jest do sądu na podstawie art. 64a p.p.s.a., w myśl którego od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a." organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wyznaczone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone do naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą być spełnione kumulatywnie. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19). Przepis art. 138 § 2 k.p.a. musi być wykładany ściśle. Omawiany rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13). Mając na względzie powyższe należało uznać, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną sprzeciwem decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co obligowało Sąd do jej uchylenia. Wojewoda Pomorski wskazał na dwa powody uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po pierwsze, wątpliwości co do charakteru i kategorii drogi powstałej w wyniku podziału w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie dokonania podziału oaz po drugie, dezaktualizacja sporządzonych na etapie postępowania przed organem I instancji operatów szacunkowych. Jeśli chodzi o pierwszą z wymienionych kwestii, to należy zauważyć, że Wojewoda w istocie nie wskazał w tym zakresie na naruszenie przez organ I instancji żadnych przepisów procesowych. Wskazał natomiast, że cyt. "nie jest wystarczającym, jak przyjął organ, że treść decyzji o przeznaczeniu działki pod drogę gminną nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu, które nie określają kategorii drogi (...). Starosta (...) powinien ustalić, jaki charakter i kategorię miała mieć droga projektowana na ww. działkach, w świetle planu miejscowego obowiązującego w dacie dokonania podziału. Dla oceny charakteru tej drogi mogą mieć znaczenie materiały z prac planistycznych, w tym zwłaszcza stanowiska organów właściwych w sprawie dróg publicznych. Dopiero ustalenie charakteru tej drogi uprawniać będzie Starostę do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania". Potrzeba wyjaśnienia przez Starostę charakteru i kategorii drogi posadowionej na ww. działkach została również wskazana przez Wojewodę jako powód niewystąpienia do biegłego o aktualizację operatów szacunkowych z dnia 30 lipca 2021 r. Wojewoda jednak nie wyjaśnił, jakie przepisy organ pierwszej instancji naruszył, oraz, co szczególnie istotne, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu wskazana przez Wojewodę potrzeba wyjaśnienia charakteru i kategorii drogi posadowionej na ww. działkach nie uzasadniała wydania decyzji kasacyjnej. Czynności tych powinien dokonać Wojewoda w toku postępowania odwoławczego. Analiza materiałów z prac planistycznych nie przekraczała granic postępowania uzupełniającego, do przeprowadzenia którego uprawniony jest organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Należy też zauważyć, że powyższe stanowisko Wojewody zgłaszającego konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia charakteru i kategorii przedmiotowej drogi budzi pewne zaskoczenie w świetle jego stanowiska prezentowanego w toku poprzedniego postępowania w przedmiocie odszkodowania za przejęcie ww. działek pod drogę, prowadzonego z udziałem innego podmiotu, tj. M.Sp. z o.o. Przypomnieć należy, że postępowanie to zakończyło się ostatecznie umorzeniem ze względu na to, że to nie M. Sp. z o.o., a Spółka M., na wniosek której wydano decyzję podziałową, jest podmiotem uprawnionym do odszkodowania z art. 98 ust. 3 u.g.n. W jego toku jednak Wojewoda prezentował konsekwentnie stanowisko, że zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n., tj. m.in. wydzielone działki gruntu przeznaczone są pod drogę publiczną oraz że przeszły one na własność Gminy Pruszcz Gdański z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, tj. 4 września 2008 r. Takie stanowisko Wojewoda prezentował zarówno w decyzji z dnia 25 października 2018 r., jak i decyzji z dnia 18 października 2019 r. Jakkolwiek stanowisko tej nie jest w sposób formalny wiążące w niniejszym postępowaniu, które niewątpliwie jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego z wniosku M. Sp. z o.o., w związku z czym Wojewoda ma prawo oceniać tę kwestię odmiennie, niemniej jednak w świetle zasad wynikających z art. 8 i art. 11 k.p.a., Wojewoda powinien wyjaśnić stronie powody zmiany stanowiska. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z § 2, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w tej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji w stanie faktycznym, który różni się jedynie stroną podmiotową, a od strony przedmiotowej jest ten sam. Zgodnie z kolei z art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Brak wyjaśnienia przyczyn zmiany przez Wojewodę jego stanowiska przeczy powyższym zasadom. Drugi ze wskazanych przez organ odwoławczy powodów wydania decyzji kasacyjnej – dezaktualizacja operatów szacunkowych – również nie jest przekonujący. W kontekście powyższego wskazać należy, że w myśl art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operaty szacunkowe zostały sporządzone w dniu 30 lipca 2021 r. Decyzja organu I instancji wydana została w dniu 20 stycznia 2022 r. Odwołania obu stron wpłynęły do organu odwoławczego w lutym 2022 r. Zasadniczy termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym wynosi miesiąc od dnia otrzymania odwołania, co wynika z art. 35 § 3 k.p.a., decyzja organu odwoławczego wydana została jednak dopiero w dniu 7 września 2022 r., nie tylko ze znacznym przekroczeniem terminu wynikającego z powyższego przepisu, ale też już po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatów szacunkowych. W konsekwencji w dacie orzekania przez organ odwoławczy w istocie nie istniała już możliwość potwierdzenia aktualności sporządzonych na potrzeby niniejszej sprawy operatów szacunkowych. W ocenie Sądu organ odwoławczy dysponował wystarczającą ilością czasu aby wystąpić o taką aktualizację, zapobiegając tym samym nieuzasadnionemu wydłużaniu postępowania i generowaniu zbędnych kosztów postępowania. Z akt sprawy nadesłanych Sądowi nie wynika jednak, aby organ odwoławczy od wpływu odwołań do dnia orzekania podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do dokonania aktualizacji operatów szacunkowych, a wskazany w decyzji powód braku takiego działania, tj. konieczność wyjaśnienia przez Starostę charakteru i kategorii drogi, zaniechania takiego nie usprawiedliwia. Sąd wskazuje, że dezaktualizacja operatów szacunkowych nie stanowi o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania, a organ odwoławczy stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. może wydać decyzję kasacyjną jedynie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana właśnie z naruszeniem tych przepisów. Oddalenie sprzeciwu w tej sytuacji oznaczałoby powrót sprawy do punktu wyjścia, to znaczy do ponownego jej rozpatrzenia przez organ I instancji, mimo że organowi temu nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, a przynajmniej organ odwoławczy tego nie wykazał, natomiast zarzut taki należy postawić organowi odwoławczemu, który wskutek naruszenia art. 12 § 1 oraz art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. doprowadził do dezaktualizacji operatów szacunkowych, co wykorzystał do uchylenia się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu zasada dwuinstancyjności nie stoi na przeszkodzie temu, aby w okolicznościach niniejszej sprawy to Wojewoda Pomorski zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Zasada ta nie powinna być pojmowana w kategoriach przeszkody do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, mogącego nastąpić jedynie wówczas, gdy wszystkie dowody zostaną przeprowadzone przed organem I instancji. Wprost przeciwnie, w takie same uprawnienia do przeprowadzenia tego postępowania wyposażone są organy odwoławcze, a wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. powinno być traktowane na zasadzie wyjątku, w razie zaistnienia wyszczególnionych w tym przepisie przesłanek. Rozpatrując odwołanie, organ winien uwzględnić, że strona ma prawo oczekiwać rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (art. 12§ 1 k.p.a.). Należy podkreślić, że organ odwoławczy co do zasady, jak wynika z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji organu I instancji. Decyzja organu II instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 873/11). W niniejszej sprawie strona dała wyraz w odwołaniu swojemu oczekiwaniu na szybkie załatwienie sprawy składając w trybie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, jak również wprost o zlecenie przez Wojewodę sporządzenia operatów szacunkowych. Potwierdza to, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną mimo braku przesłanki naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania i wbrew wnioskom strony zawartym w odwołaniu, w sposób nieuprawniony uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Należy również wskazać na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3070/19, że niewłaściwe jest mechaniczne przyjmowanie, iż zawsze sporządzenie operatu szacunkowego przekracza możliwości procedowania Kolegium i powinno nastąpić wyłącznie przed organem I instancji. Gdyby miało tak być w każdym wypadku, wówczas to sam ustawodawca ustanowiłby stosowny wyjątek względem obowiązywania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, czy to wprost w kolejnym paragrafie art. 138 k.p.a., czy też w u.g.n., czego nie uczynił. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się niekiedy na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej, która – tak jak operat szacunkowy w postępowaniu w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę – stanowi główny dowód w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji. Uzasadnia się to właśnie interesem strony postępowania w uregulowaniu swojej sytuacji prawnej, zwłaszcza w sytuacjach, gdy dane postępowanie trwa już kilka lat (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17; R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Wobec zatem niewykazania przez organ odwoławczy faktu naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania - nie jest takim naruszeniem dezaktualizacja operatów szacunkowych aktualnych w chwili orzekania przez organ I instancji - Kolegium nie było władne wydać decyzji kasacyjnej na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego w tej sytuacji było zlecenie wykonania nowych operatów szacunkowych w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Zajmując powyższe stanowisko Sąd miał na uwadze, że operat szacunkowy w postępowaniu w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę jest głównym dowodem w sprawie i co do zasady, winien być przeprowadzony przed organem I instancji, z uwagi na sformułowaną na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę dwuinstancyjności postępowania. Niemniej jednak każdą sprawę należy rozpatrywać mając na uwadze wszystkie jej uwarunkowania faktyczne i prawne, w tym więc również zakres kontroli sądowej w przypadku rozpatrywania sprawy ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności organ odwoławczy będzie zobligowany do zlecenia wykonania operatów szacunkowych w ramach art. 136 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Natomiast uwzględniając wniosek Spółki o wymierzenie organowi grzywny Sąd orzekł w oparciu art. 151a zd. 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Przepis ten stanowi, że uwzględniając sprzeciw sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Grzywna przewidziana w przepisie art. 151a § 1 p.p.s.a. została wprowadzona z uwagi na fakt, że sprzeciw jest środkiem przeciwdziałającym przewlekłości załatwienia sprawy administracyjnej analogicznym jak skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania czy wreszcie grzywna przewidziana w art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały wymierzenie organowi grzywny. Wskazać należy, że odwołania obu stron wpłynęły do organu odwoławczego w lutym 2022 r. Zasadniczy termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym wynosi miesiąc od dnia otrzymania odwołania, decyzja organu odwoławczego wydana została natomiast dopiero w dniu 7 września 2022 r., już po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego. Z akt sprawy nie wynika, aby w tym czasie organ odwoławczy podejmował jakiekolwiek czynności zmierzające do rozpatrzenia odwołań, w szczególności nie wystąpił o aktualizację operatów szacunkowych. Działania organu w niniejszej sprawie, co wskazano i wyjaśniono już wyżej, przeczą zasadzie dwuinstancyjności postępowania i wskazują, w ocenie Sądu, na próbę uchylenia się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Takie działania pozostają również w całkowitej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania i niewątpliwie naruszają wynikające z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. terminy załatwienia spraw. W ocenie Sądu grzywna w wysokości 2000 zł wystarczająco powinna zdyscyplinować organ do czuwania nad sprawnością i rzetelnością rozpatrywania wnoszonych odwołań w szczególności do zapobiegania dezaktualizowaniu się operatów szacunkowych na etapie postępowania odwoławczego bez uzasadnionej przyczyny, jak również do powstrzymania się przed wydawaniem decyzji kasacyjnych bez dokładnego rozważenia możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy oraz z uwzględnieniem możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, a w razie podjęcie takiego rozstrzygnięcia do szczegółowego umotywowania swojego stanowiska.