I OSK 2164/21

SENTENCJA Dnia 9 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 30/21 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 października 2020 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Gd 30/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę A. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 października 2020 r., Nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 4 stycznia 2018 r., nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]o powierzchni [...] m2, położonej w [...], w obrębie ewidencyjnym [...] (nr [...]), ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...], a pozostającej w użytkowaniu wieczystym [...] sp. z o.o. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. P. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie: I. prawa materialnego (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest: art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "u.g.n.") - przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie bo przyjęcie przez Sąd I instancji, że ww. przepis, który statuuje prawo do ubiegania się o zwrot przejętego gruntu, nie ma zastosowania do terenów "dowłaszczonych" w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybach wywłaszczania nieruchomości (dalej jako: "u.z.t.w.n."), co skutkowało odmową zwrotu na rzecz skarżącego A. P. nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (na podstawie) art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a.") - przez brak uznania przez Sąd I instancji, że treść zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 października 2020 r. (nr [...]) nie zawiera oznaczenia wszystkich stron niniejszego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd winien był uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. - przez brak uznania przez Sąd I instancji, że organy zarówno I, jak i II instancji nie zapewniły wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja winna być uchylona przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - przez niepodjęcie przez Sąd I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności brak ustalenia czy nieruchomość oznaczona jako działka 192/1, wraz z wywłaszczeniem której doszło do "dowłaszczenia" działek [...] oraz [...], stała się zbędna dla celu wywłaszczenia oraz niepodjęcie czynności w celu ustalenia, że przywołana wyżej działka nr [...](znajdująca się w granicach dawnej ww. działki nr [...]) aktualnie jest zbędna, jeśli chodzi o cel publiczny, dla którego została wywłaszczona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organów I i II instancji, odmawiających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, tj. niezbadanie oraz nieuwzględnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącego, że ww. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] jest zbędna, jeśli chodzi o cel publiczny, dla którego została wywłaszczona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organów I i II instancji, odmawiających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - przez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w konsekwencji czego Sąd I instancji uznał, że skarżącemu nie przysługuje zwrot "dowłaszczonych" nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organów I i II instancji, odmawiających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybach wywłaszczania nieruchomości (bez wskazania miejsca publikacji obu w/w ustaw) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona a w odniesieniu do zarzutów materialnoprawnych nie była ona także w pełni prawidłowo sporządzona. Skarga kasacyjna jest bowiem pismem procesowym wysoce sformalizowanym a zatem winna ona spełniać wszystkie wymagania przewidziane przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Pod pojęciem natomiast "podstawy prawnej" należy rozumieć oznaczenie konkretnego przepisu, który jest przedmiotem zarzutu. Wymóg ten wiąże się więc z koniecznością określeniem także miejsca publikacji danego aktu prawnego, w którym przepis ten się znajduje. W rozpoznawanej sprawie powyższe zaś było o tyle jeszcze bardziej istotne, że zarzuty materialnoprawne zastały oparte na przepisach ustaw, które wielokrotnie nowelizowano. W zaistniałej zatem sytuacji, skład orzekający dokonał wykładni przepisów prawa materialnego w odniesieniu do tych wersji wspomnianych wyżej ustaw, które zostały opublikowane w Dzienniku Ustaw z 2020 r. poz. 65 (ustawa o gospodarce nieruchomościami) i Dzienniku Ustaw z 1974 r. Nr 10, poz. 64 (ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), mając na uwadze datę wydania zaskarżonej decyzji i datę wywłaszczenia. Z uwagi zaś, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miały kwestie materialnoprawne, celowym było wyjaśnienie w pierwszej kolejności treści przepisów prawa materialnego. Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 30 października 2020 r. utrzymywała w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 stycznia 2018 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]o powierzchni [...] m2, położonej w [...], w obrębie ewidencyjnym [...] (nr [...]), ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...], a pozostającej w użytkowaniu wieczystym [...] sp. z o.o. Podstawą zaś takiego rozstrzygnięcia był fakt, że w/w decyzja dotyczyła tej części gruntu wywłaszczonego, który od samego początku nie był objęty celem wywłaszczenia. Wskazać bowiem w tym miejscu trzeba, że działka o obecnym numerze [...] pochodziła z dawnej działki nr [...]. Aktem notarialnym z dnia 31 lipca 1985 r. (Rep. A/a nr [...]), Skarb Państwa nabył zaś od A. P. nieruchomość położoną w [...], składającą się z działek nr [...]o pow. [...]m2, [...]o pow. [...] m2 i [...]o pow. [...]m2, przy czym jedynie nabycie działki nr [...] nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Jedynie bowiem ta działka wchodziła w skład terenów przeznaczonych pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] jedn. "A". Natomiast nabycie działek oznaczonych numerami: [...] nastąpiło w trybie art. 5 ww. ustawy, z uwagi na to, że w wyniku sprzedaży działki nr [...], zdaniem ich dotychczasowego właściciela, nie nadawały się one do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe. W takiej zatem sytuacji organy przyjęły, że skoro została wydana decyzja o odmowie zwrotu tej części gruntu, który został wywłaszczony w oparciu o art. 6 ustawy gruntowej z 1958 r. (dawna działka nr [...]), to tym samym było wyłączone stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu tej części nieruchomości, która była wywłaszczona w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n., to jest na wniosek jej dawnego właściciela. W odniesieniu do gruntu, stanowiącego obecnie działkę nr [...]nie można było przy tym w ogóle mówić o "zbędności na cel wywłaszczenia", gdyż nabycie tej części gruntu od samego początku nie było uwarunkowane realizacją celu publicznego. Pogląd ten podzielił następnie Sąd Wojewódzki i podziela go także skład orzekający w niniejszej sprawie. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że (cyt.): "z art. 136 ust. 3 i 4 w zw. z art. 216 u.g.n. nie wynika, aby zwrot nieruchomości <> w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. możliwy był tylko w przypadku równoczesnego zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny" oraz, iż "uzależnianie zasadności zwrotu nieruchomości <> od możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej pierwotnie (czyli działki ówcześnie oznaczonej nr ewid. [...]), jest nieracjonalne i nie znajduje uzasadnienia w świetle zasad logiki. Jeżeli na nieruchomości wywłaszczonej został zrealizowany cel, dla którego została ona wywłaszczona, a nieruchomości <> są zbędne wobec tego celu, odmowa zwrotu tych nieruchomości nie znajduje racjonalnego uzasadnienia". Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Jak z powyższego zatem wynika, art. 136 ust. 3 u.g.n. uzależnia możliwość zwrotu nieruchomości przede wszystkim od tego by nieruchomość taka była wcześniej wywłaszczona. W myśl natomiast art. 112 ust. 2 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Skoro zatem w analizowanej sytuacji nie miał miejsca fakt wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wywłaszczenia (była zawarta przez strony umowa), to powoływanie się przez skarżącego jedynie na treść art. 136 ust. 3 u.g.n. jako podstawy prawnej do żądania zwrotu działki nr [...]nie było wystarczające. Dodać też trzeba, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 216 wprawdzie rozszerza (odpowiednio) działanie przepisów rozdziału 6 działu III na sytuacje, które miały miejsce przed wejściem w życie obecnej ustawy gruntowej, ale nie dotyczą one nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie art. 5 ust. 3 ustawy gruntowej z 1958 r. W art. 216 ust. 1 mowa jest jedynie o tym, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Powyższy przepis jest zaś przepisem szczególnym a zatem musi być wykładany w sposób ścisły. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw do interpretowania jego treści w sposób rozszerzający działanie tej regulacji prawnej na inne jeszcze przypadki, nie objęte jego treścią. Poza tym, z uwagi na treść art. 137 usta. 1 u.g.n., statuującego zasadę, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest stwierdzenie jej zbędności dla realizacji celu wywłaszczenia, w sytuacji, w której doszło do wywłaszczenia w trybie art. 5 ust. 3 ustawy gruntowej z 1958 r., nieracjonalnym byłoby właśnie odnoszenie przesłanki zwrotu nieruchomości, jaką jest brak realizacji celu wywłaszczenia, do nieruchomości, która od samego początku była zbędna dla realizacji takiego celu bo do jej zbycia na rzecz Skarbu Państwa doszło w drodze umowy notarialnej zawartej wyłącznie na wniosek byłego właściciela nieruchomości. W rezultacie zatem należało uznać, że wykładnia zakwestionowanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie mogła doprowadzić do poglądu, iż byłoby możliwe kwestionowanie wykorzystania przez podmiot publicznoprawny gruntów, które od początku nie były niezbędne do osiągnięcia celu publicznego. Wskazać też trzeba, że analogiczny pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. (sygn. I OSK 1361/12), uznając, że Państwo posiada swobodę dysponowania nieruchomościami nabytymi w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. (vide: również wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. I OSK 254/16). W związku z tym zarzut oparty na art. 136 ust. 3 u.g.n. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegający na przyjęciu przez Sąd I instancji, że ww. przepis nie ma zastosowania do terenów "dowłaszczonych" w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybach wywłaszczania nieruchomości, nie był trafny. Niezasadne także okazały się zarzuty procesowe w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku A. P. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], w części oznaczonej obecnie jako działka nr [...]. Wprawdzie bowiem wniosek strony dotyczył większego obszaru ( oznaczonego – w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...]), ale, z uwagi na fakt, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż większość obecnych działek lub części działek leżących w granicach dawnych działek nr [...], pozostawała w użytkowaniu wieczystym różnych podmiotów, organ wyodrębnił do odrębnego rozpoznania wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości w zakresie poszczególnych działek według tożsamości ich właściciela i użytkowników wieczystych. W tej sprawie brały udział podmioty zainteresowane (pod względem prawnym) działką nr [...]. Zgodzić się przy tym trzeba z Sądem Wojewódzkim, iż stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są bowiem osoby, które występują z żądaniem zwrotu nieruchomości (byli właściciele lub ich następcy prawni) oraz aktualny właściciel nieruchomości. Ponadto status strony w tym postępowaniu mają także osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do zwracanej nieruchomości lub niektóre uprawnienia o charakterze obligacyjnym. Twierdzenie zatem, że taki interes prawny w postępowaniu zwrotowym mają również właściciele nieruchomości sąsiednich i upatrywanie podstawy prawnej dla tego rodzaju poglądu w treści art. 140 kodeksu cywilnego (dot. uprawnień właściciela) było całkowicie pozbawione doniosłości prawnej. Przepis art. 140 k.c. określa bowiem uprawnienia właściciela w stosunku do rzeczy stanowiącej jego własność. Nie kreuje natomiast żadnych jego uprawnień do rzeczy nieruchomej znajdującej się w sąsiedztwie jego nieruchomości. Ponadto słusznie też zauważył Sąd Wojewódzki, że skarżący nie był uprawniony do podnoszenia zarzutów, które – co do zasady - mogły by przysługiwać innym podmiotom. Poza tym z wyżej przedstawionych powodów w analizowanej sprawie nie było także w ogóle dopuszczalne ustalanie czy nieruchomość stanowiąca dawniej działkę nr [...] stała się zbędna dla celu wywłaszczenia. Dokonywanie bowiem tego rodzaju ustaleń w stosunku do działki nr [...](od początku zbędnej dla realizacji celu wywłaszczenia), biorąc pod uwagę powyższą wykładnię prawa materialnego, nie miało żadnego uzasadnienia. Zakres materiału dowodowego, na podstawie którego zostały dokonane w tej sprawie ustalenia faktyczne był też w pełni wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie można było przy tym twierdzić, iż materiał ten nie został wszechstronnie rozważony oraz, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiadało warunkom przewidzianym przez procedurę administracyjną. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.