II SAB/Rz 208/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala - UZASADNIENIE W piśmie z 15 września 2022 r. W.D. (dalej: "Skarżący") wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: "Komendant") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej: "ustawa") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w prowadzonym przez KPP w [...] postępowaniu sprawdzającym [....]. Na tej podstawie Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 31 sierpnia 2022 r. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że na wniosek z 31 sierpnia 2022 r. organ w piśmie z dnia 12 września 2022 r. nie udzielił odpowiedzi na postawione pytania. Na pytanie 1. organ poinformował, że treść tego pytania jest tożsama z pytaniami we wcześniejszej korespondencji, tj. w pismach z 22 czerwca 2020 r. oraz 25 sierpnia 2022 r., przy czym fragmenty tych pism nie zostały przytoczone. Zapytanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 12 sierpnia 2002 r. nie jest tożsame z pytaniem 1. z wniosku z dnia 31 sierpnia 2022 r. Z kolei na pytanie 3 wniosku z dnia 31 sierpnia 2022 r. udzielono odpowiedzi nie związanej z tym pytaniem. Tym samym do dnia złożenia skargi nie została udostępniona informacja publiczna będąca przedmiotem wniosku. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, że na wniosek z 31 sierpnia 2022 r. udzielono Skarżącemu żądanych informacji, co nastąpiło w piśmie z dnia 12 września 2022 r. o sygnaturze L.dz. Eikd-182/22. Odpowiedź na punkt 1 wniosku została wyczerpująco udzielona w piśmie z dnia 22 czerwca 2020 r. znak: L.dz. KR 728/20. Z kolei odnośnie do pkt 2 i 4 wniosku, to żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej w rozumieniu ustawy, co zostało zawarte w odpowiedzi skierowanej do Skarżącego w piśmie z 12 września 2022 r. Odpowiedź na pkt 3 została również zawarta w ww. piśmie. Nieuzasadnionym jest więc w ocenie organu podnoszenie zarzutów w zakresie bezczynności. Niewątpliwym jest fakt, że wskazane wyżej informacje zostały przekazane Skarżącemu w 14-dniowym terminie od dnia wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Komendant naprowadził, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjno - porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk, przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 4 ustawy odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Istotą i celem postępowania ze skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie sprawy) jest doprowadzenie do załatwienia w formie procesowej sprawy administracyjnej bez przesądzania o sposobie (treści) załatwienia. Na poparcie tego stanowiska Komendant powołał wyroki NSA. W konkluzji wskazał, że z okoliczności faktycznych i prawnych nie wynika, aby w jakikolwiek sposób nastąpiła bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2022 r., złożonym pocztą e-mail, Skarżący wystąpił do Komendanta o udzielenie informacji publicznej żądając: 1. Podania podstawy prawnej, na podstawie której Komenda Powiatowa Policji w [...] procedowała pismo z dnia 25 maja 2020 r., na które udzieliła odpowiedzi pismem l.dz.KR-728/20 z dnia 22 czerwca 2020 r., 2. Kserokopii pisma przewodniego z Wydziału Kontroli KWP w [...], za którym wpłynęło pismo Skarżącego z dnia 25 maja 2020 r. do KPP w [...], 3. Podania imienia i nazwiska policjanta, stopnia, stanowiska, który podpisał się pod pismem przewodnim kierującym akta postępowania sprawdzającego [...] z wniosku o zatwierdzenie odmowy wszczęcia dochodzenia. 4. Kserokopii wytycznych Prokuratora, który zlecił przeprowadzenie postępowania sprawdzającego z zawiadomienia Skarżącego o możliwości zaistnienia przestępstwa w prowadzonym przez KPP w [...] postępowaniu sprawdzającym [...]. Komendant, pismem z dnia 12 września 2022 r., poinformował, że treść pytania jest tożsama z pytaniami kierowanym przez Skarżącego we wcześniejszej korespondencji; odpowiedź na powyższe była zawarta w pismach z dnia 22 czerwca 2020 r. oraz 25 sierpnia 2022 r. W zakresie pytań 2 oraz 4 stwierdził, że wniosek dotyczy dokumentów wewnętrznych, które nie stanowią informacji publicznej. Tym samym żądana informacji nie mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy. Natomiast na pytanie 3 wniosku, Komendant podał imię i nazwisko oraz stopień funkcjonariusza Referatu Dochodzeniowo – Śledczego Wydziału Kryminalnego KPP w [...]. Skarżący nie zgodził się z tym stanowiskiem i w skardze z dnia 15 września 2022 r. zarzucił Komendantowi bezczynność w udzieleniu informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2022r. II. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami obowiązanymi do udostępnienia tak ujmowanej informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4) ustawy, są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, udostępnieniu podlegają dane publiczne, ale tylko takie, które mają treść i postać dokumentów urzędowych. W wyroku z dnia 15 lipca 2022 r. sygn. III OSK 1361/21 Naczelny Sąd Administracyjny poddał analizie wskazany przepis wyodrębniając z dokumentów, o jakich w nim mowa, "dokumenty wewnętrzne". NSA wskazał, że "Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokument wewnętrzny mógłby być dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyby nie był wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył oraz przedstawiał jego stanowisko na zewnątrz lub został złożony do akt sprawy. (...) Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej - zob. stanowisko NSA przedstawione w wyrokach: z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513 i z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17, LEX nr 2646231. (...) Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu, czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122)". Sąd w składzie rozpoznającym skargę stanowisko to podziela i stwierdza, że dokument, który nie jest skierowany na zewnątrz a służy jedynie wymianie informacji, czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów albo uzgadnianiu poglądów w prowadzonym postępowaniu, jest dokumentem wewnętrznym, który nie stanowi informacji publicznej. III. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony w dniu 31 sierpnia 2022 r. co ma ten skutek, że termin udostępnienia żądanej informacji upływał w dniu 14 września 2022 r. Bezspornym jest, że przed upływem tego terminu (w dniu 12 września 2022 r.) Komendant odpowiedział na wniosek. Odnośnie do pytania 1. wniosku z 31 sierpnia 2022 r. dotyczącego podstawy prawnej odpowiedzi udzielonej pismem z 22 czerwca 2020 r. Sąd stwierdza, że przedstawienie czynności podjętych w toku postępowania zainicjowanego przez Skarżącego pismem z 12 kwietnia 2019 r. a oznaczonego sygnaturą [...], ze wskazaniem przepisów prawa, nie wymagało powtórnego podania podstawy prawnej udzielonej odpowiedzi. Przypomnieć wypada, że pismo Komendanta stanowiło odpowiedź na wystąpienie, w którym Skarżący zakwestionował prawidłowość czynności w ramach postępowania sprawdzającego sygn. [...]. Zatem powtórne wskazywanie przepisów było zbędne tym bardziej, że informacja o "prawo" nie stanowi "informacji publicznej" w rozumieniu ustawy. Sąd podziela także stanowisko Komendanta, że żądane informacje objęte punktem 2 oraz 4 wniosku, nie stanowią informacji publicznej, gdyż dotyczą "dokumentów wewnętrznych". Jest tak dlatego, ponieważ wniosek w punkcie 2. dotyczy dokumentu przekazującego pismo Skarżącego z Komendy Wojewódzkiej do KPP, a więc pisma o charakterze techniczno-organizacyjnym. Natomiast żądanie zawarte w punkcie 4. dotyczy dokumentu zawierającego wskazania odnośnie do zgromadzenia niezbędnych materiałów w ramach czynności sprawdzających. Zatem ze względu na taką treść oraz z uwagi na adresata (nie było skierowane na zewnątrz), ma również walor "dokumentu wewnętrznego". Mając z kolei na uwadze treść pytania sformułowanego w punkcie 3 wniosku z dnia 31 sierpnia 2022 r. Sąd stwierdza, że Komendant na pytanie to udzielił pełnej odpowiedzi, skoro podał imię i nazwisko oraz stopień funkcjonariusza Referatu Dochodzeniowo – Śledczego Wydziału Kryminalnego KPP w [...]. Reasumując: Komendant w dacie wnoszenia skargi nie pozostawał w bezczynności, skoro przed upływem 14 – dniowego terminu udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku Skarżącego z dnia 31 sierpnia 2022 r. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r. poz. 329 ze zm.).