II SA/Bk 406/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Jeleniewo z dnia 13 grudnia 2019 r. nr X.57.2019 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jeleniewo stwierdza nieważność § 5 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jeleniewo stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały UZASADNIENIE Uchwałą z 13 grudnia 2019 r. nr X.57.2019 Rada Gminy Jeleniewo przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jeleniewo, stanowiący załącznik do uchwały (opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Podl. z 2019 r. pod pozycją 6134). Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w S., który zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.) przez uregulowanie w § 5 ust. 2 i 3 Regulaminu sposobu w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość i miejsca gromadzenia zanieczyszczeń, w sytuacji gdy naruszony przepis do tego nie upoważnia. Prokurator zarzucił regulacji Regulaminu przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakwestionowanej części. Uzasadniając zarzuty wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 991/17), w którym – w ocenie skarżącego – wypracowano stanowisko o braku podstaw do uregulowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "c" u.c.p.g., kwestii sposobu i miejsca gromadzenia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Skarżący wywiódł, że naruszone zostały Zasady techniki prawodawczej. W jego ocenie, naruszenie zakresu upoważnienia ustawowego stanowi o istotnym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w zakwestionowanej części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na uwzględnienie stanowiska skarżącego, co skutkowało podjęciem 29 maja 2020 r. uchwały nr XV.93.2020 uchylającej kwestionowane przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej: u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Spełnienie przesłanki "istotności" naruszenia prawa wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenie powyższe jak i inne powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżony w sprawie niniejszej Regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu, w granicach upoważnienia. W konsekwencji, akty prawa miejscowego nie mogą także regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z sytuacją regulacji modyfikującej, nieprecyzyjnej i w nieuprawniony sposób uzupełniającej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego Regulaminu znajdowało się (i nadal znajduje) w przepisie art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. "c" u.p.c.g., zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Analiza treści upoważnienia i treści regulacji regulaminowych wskazanych w skardze Prokuratora uprawnia do wniosku o naruszeniu art. 4 ust. 2 u.p.c.g. w sposób istotnie naruszający prawo. Zgodnie z zaskarżonym przepisem § 5 Regulaminu: właściciele nieruchomości obowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników służących do użytku publicznego położonych na terenie oraz wzdłuż ich nieruchomości niezwłocznie po ustaniu opadu deszczu, śniegu lub gradu (ust. 1); błoto, śnieg i lód uprzątnięte z chodników położonych wzdłuż nieruchomości należy gromadzić na skraju chodnika od strony jezdni, w sposób niestwarzający zagrożenia dla bezpieczeństwa przechodniów i pojazdów oraz nieutrudniający ruchu z zachowaniem możliwości odpływu wody do kanalizacji, w sposób niezagrażający istniejącej zieleni (ust. 2); błoto, śnieg i lód uprzątnięty z przystanków komunikacyjnych oraz ulic należy gromadzić przy krawędzi jezdni poza terenem przystanku komunikacyjnego w sposób nieutrudniający ruchu oraz zatrzymywania się pojazdów, wysiadania i wsiadania pasażerów (ust. 3). Zgodzić się należy ze skarżącym Prokuratorem, że obowiązujący w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.p.c.g. nie upoważniał do wskazania częstotliwości, terminu czy sposobu, w jaki ma być uprzątnięty chodnik "służący do użytku publicznego położony na terenie oraz wzdłuż" nieruchomości właściciela. Uregulowanie tej kwestii stanowi o wyjściu poza upoważnienie ustawowe i istotnym jego naruszeniu, bowiem świadczy o nałożeniu obowiązków nieprzewidzianych w tym upoważnieniu. Zdaniem sądu, precyzyjnie i wyczerpująco zakres obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie poza tą nieruchomością obejmującym chodnik bezpośrednio do niej przylegający reguluje przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zgodnie z jego treścią, właściciele nieruchomości zobowiązani są do "uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Także wśród innych przepisów u.c.p.g. nie znajduje się upoważnienie do regulowania częstotliwości czy miejsca gromadzenia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodnika bezpośrednio przylegającego do nieruchomości. Podobnie wśród obowiązków zarządców dróg, zobligowanych do pozbycia się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przyległych do drogi publicznej przez właścicieli nieruchomości (art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g.) nie wskazano, że ma to nastąpić z określonego miejsca czy w określony sposób lub z określoną częstotliwością. Należy podzielić stanowisko sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 991/17, zgodnie z którym "Rada gminy uchwalając regulamin powinna zatem mieć na uwadze komplementarność w zakresie zasad uchwalanych na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy i wymienionych w art. 4 ust. 2 z obowiązkami właścicieli i podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2-5 ustawy". Pogląd ten oznacza konieczność odczytywania upoważnień ustawowych do stanowienia aktów prawa miejscowego w kontekście pozostałych przepisów ustawy upoważniającej i dopiero po rozpoznaniu całokształtu tych regulacji ustalanie przedmiotu i zakresu upoważnienia ustawowego. W sprawie niniejszej oznacza to konieczność odczytania zakresu upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.c.p.g. z uwzględnieniem także regulacji wyżej wskazanych, tj. art. 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Zgodzić się przy tym należy z sądem w sprawie II SA/Go 100/20, że w odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (na datę zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały lit. "c" – przyp. sądu) dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w jej części służącej do użytku publicznego) a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.c.p.g. dotyczy zatem sytuacji, gdy określona część własnej nieruchomości służy do użytku publicznego, co w przypadku właścicieli niebędących podmiotami publicznymi może oznaczać np. część nieruchomości, na której to części jest ustanowiona służebność na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, przez co nieruchomość w tej części jest powszechnie dostępna i w ten sposób część ta "służy do użytku publicznego". Należało zatem stwierdzić nieważność § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu, bowiem: nie tylko modyfikują one przepisy ustawowe (używając określenia "chodniki służące od użytku publicznego na terenie oraz wzdłuż ich nieruchomości", podczas gdy w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 4 użyto innego, pełniejszego i definiującego określenia o jakie chodniki chodzi, co wyżej wskazano, wyłączając niektóre z nich – objęte płatnym postojem lub parkowaniem pojazdów samochodowych – z obowiązku uprzątnięcia), wprowadzają określenie częstotliwości ("niezwłocznie"), wprowadzają obowiązek usunięcia "gradu" nieprzewidziany w upoważnieniu ustawowym, jak również określają miejsce gromadzenia błota, śniegu i lodu oraz zwrot niedookreślony "w sposób niezagrażający zieleni", co również wykracza poza upoważnienie ustawowe. Odnośnie zarzutu nieważności § 5 ust. 3 Regulaminu wskazać trzeba, że trafnie powołał się Prokurator na wyrok w sprawie II OSK 991/17. Wskazane unormowanie jest bowiem sprzeczne z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.p.c.g. Trudno uznać, aby kwestia dotycząca sposobu postępowania z uprzątniętym z przystanków komunikacyjnych oraz dróg publicznych błotem, śniegiem, lodem i innymi zanieczyszczenia mieściła się w ww. delegacji ustawowej. Przepis ten zezwala Radzie Gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. Powtórzyć należy za NSA, że "uzasadnieniem dla wprowadzenia powyższego postanowienia nie może być wyłącznie nikła obawa przed działaniami sprzecznymi z utrzymaniem porządku np. polegającymi na gromadzeniu śniegu, lodu itp. w sposób utrudniający korzystanie z komunikacji publicznej". Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać również należy, na co trafnie zwrócił uwagę Prokurator, na przepisy Zasad techniki prawodawczej ujęte w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.). Istotne uchybienie tym Zasadom przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"). Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad, poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (odesłanie zawarte w § 143 Zasad), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (§ 134 i 135 Zasad). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Jak wyżej wykazano w odniesieniu do przepisów, których nieważność stwierdzono, zarówno zasady wypełniania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy jak i reguły wynikające z Zasad technik prawodawczej nie zostały w przypadku zaskarżonego Regulaminu zachowane, a naruszenie w tym zakresie ma charakter istotny. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Nie mógł zostać uwzględniony wniosek organu o umorzenie postępowania, bowiem uchylenie kwestionowanych regulacji wywiera skutek na przyszłość, zaś stwierdzenie nieważności eliminuje te regulacje od początku ich obowiązywania.