III SA/Wr 195/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A J na decyzję D I C we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE W dniu [...] funkcjonariusze celni przeprowadzili, na autostradzie A-4, kontrolę dokumentów zespołu pojazdów składającego się z samochodu marki V. (nr rejestracyjny [...]) i przyczepy marki I. (o nr rejestracyjnym [...]), o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, kierowanego przez A. J. (dalej skarżący). W czasie kontroli skarżący przedłożył kartę opłaty drogowej, przy czym jedna z jej części nie była przyklejona do szyby. Przesłuchany do protokołu przesłuchania w tym samym dniu, zeznał, że zapomniał o przyklejeniu winiety. W toku prowadzonego postępowania skarżący złożył w dniu [...] pismo, w którym wyjaśnił, że przyczyną nie przyklejenia winiety był fakt wymiany zbitej kilka dni wcześniej szyby. Jak stwierdził, kamień uderzył w okolice winiety i podczas demontażu winieta została zniszczona. Jednocześnie wniósł o odstąpienie od wymierzania kary, ewentualnie wymierzenie jej w niniejszej wysokości. Przesłuchany w charakterze świadka w dniu [...] brat skarżącego oświadczył, że na skutek uszkodzenia szyby został zniszczony dowód uiszczenia opłaty naklejony na tę szybę. Samą szybę wymieniono, zaś naklejki nie można było odzyskać. Decyzją z [...] (nr [...]), wydaną na podstawie, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.), Naczelnik Urzędu Celnego we W. wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie [...], za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu wskazano, że organ nie dał wiary poczynionym w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnieniom skarżącego i jego brata co do przyczyn nie umieszenia części karty opłaty na szybie samochodu. Przyjęto, tak jak zeznał do protokołu skarżący, że zapomniał nalepić część winiety na szybę. Wskazano w uzasadnieniu, że w protokole kontroli, jak i protokole z przesłuchania strony nie została zawarta informacja na temat uszkodzenia winiety. Natomiast w późniejszych wyjaśnieniach strona wskazała, że winieta wraz z szybą uległa zniszczeniu, chociaż do protokołu przesłuchania oświadczyła, że ta cześć została okazana. Nie dano wiary zeznaniom świadka, jako sobie bliskiej skarżącego. Jednocześnie organ w uzasadnieniu stwierdził, że ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od wymiaru kary, czy też jej obniżenia z uwagi na okoliczności popełnienia nieprawidłowości. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o zmniejszenie nałożonej kary i podniósł, że podczas kontroli posiadał dwa wymagane odcinki karty opłaty drogowej, tj. odcinek kontrolny przechowywany w pojeździe oraz winietę samoprzylepną. To, że nie przykleił jednej części wynikało z tego, że cały klej z winiety pozostał na starej szybie i na nowej winieta się nie trzymała. Rozpatrując odwołanie Dyrektor Izby Celnej we W., na podstawie art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i ust. 3, art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1, ust. 1a, ust. 3 - 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r. Nr 2004, poz. 2088, ze zm.), decyzją z [...] (nr [...]), sprostowaną postanowieniem z dnia [...] (nr [...]), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zgodnie z którym podmioty wykonujące przewóz drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są zobowiązane do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 800 euro rocznie. Zdaniem organu, w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiły przewidziane w tym artykule wyłączenia. Organ drugiej instancji powołał się na rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 151 poz. 1089). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Natomiast § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że karta składa się dwóch części: 1) winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu; 2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób do kontroli karty opłaty. Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie (§ 3 ust. 3 rozporządzenia). Z kolei § 3 ust. 4 pkt 1 powyższego rozporządzenia stanowi, że winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Zdaniem organu odwoławczego, skoro w sprawie mieliśmy do czynienia z nieumieszczoną w sposób trwały (nieprzyklejoną) częścią karty opłaty drogowej, należało przyjąć, że samo okazanie kontrolującym tej winiety nie może być uznane za dowód uiszczenia opłaty. Tego rodzaju nieprawidłowość skutkuje, zdaniem organu, natomiast koniecznością wymierzenia kary pieniężnej, którą ustawodawca ustalił w sztywnej kwocie [...] (lp. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym). Ustosunkowując się do innych zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że w protokole przesłuchania sporządzonym w dniu kontroli i podpisanym przez skarżącego bez żadnych uwag, znajduje się zapis, że zapomniał on o przyklejeniu winiety. Skoro te wyjaśnienia zostały złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, należało im przyznać prymat, a nie późniejszej wersji związanej z wybitą szybą i stanem naklejki. Stanowisko to potwierdza bark jakichkolwiek zapisów o stanie szyby, uszkodzeniu naklejki części opłaty w protokole przesłuchania jak i protokole kontroli. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie jako sprzecznej z prawem i o umorzenie nałożonej kary. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie przyklejenie odcinka karty wyniknęło z faktu wcześniejszego zbicia szyby, a tym samym z niemożności ponownego naklejenia tego odcinka karty drogowej. Stwierdził, że nie wie skąd wzięły się jego słowa w protokole przesłuchania o tym, że zapomniał przykleić kartę. Dodał, że podczas kontroli chciał okazać rachunek zakupu drugiej szyby, na co usłyszał odpowiedź: "nas to nie obchodzi". Wskazał, że skoro uiścił opłatę nie naraził Skarbu Państwa na żadne straty. W odpowiedzi organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zajmowane w sprawie, tym samym wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi organ odwoławczy podniósł, że korzystając z wynikającej z art. 80 kpa zasady swobodnej oceny dowodów, organ przyznał prymat tym wyjaśnieniom strony, które zostały złożone w dniu kontroli do protokołu przesłuchania. Nie ma w nich mowy o zbitej szybie, jest natomiast informacja, że strona zapomniała przykleić przedmiotową naklejkę. Należy podkreślić, że wyjaśnienia te zostały złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, a nadto zostały podpisane przez stronę bez jakichkolwiek uwag. To stanowisko organu potwierdza również brak jakichkolwiek zapisów - tak o zbitej kiedyś szybie jak i o stanie naklejki - w protokole przesłuchania oraz protokole pokontrolnym. Natomiast kwestia chęci okazania rachunku za zbitą szybę została podniesiona dopiero na etapie skargi i nie była rozpatrywana przez organ odwoławczy. Niemniej jednak, ponieważ jest ona związana z kwestią wcześniejszego zbicia szyby, nie ma wpływu na wydane przez organ rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy celne. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej we W. nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym. Jak ustalono w toku postępowania w rozpatrywanej sprawie, strona po autostradzie – A-4 dokonywała przejazdu zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Organy celne zasadnie uznały, iż do skarżącego dokonującego przedmiotowego przewozu drogowego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r. Nr 125. poz. 874 ze zm.). Organy celne prawidłowo przyjęły, iż chodzi przede wszystkim o obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, przewidziany w art. 42 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do brzmienia tego przepisu obowiązującego w dniu kontroli i wydania rozstrzygnięć administracyjnych, powinność uiszczenia tej opłaty obciążała bowiem podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Ustawa używa pojęcia "podmiot", oznacza to, że obejmuje ono każdego użytkownika dróg dokonującego przewozu drogowego pojazdem (zespołem pojazdów) o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającym 3,5 tony. Powyższe pojecie podmiotu obejmuje więc przedsiębiorców oraz podmioty niebedące przedsiębiorcami. Zgodnie z art. 4 pkt 6a ustawy o transporcie drogowym - obowiązującym w dniu kontroli i wydania rozstrzygnięć administracyjnych - pojecie przewóz drogowy oznacza transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy. Obejmuje więc wykonujących niezarobkowy przewóz drogowy (podkreślenie Sądu). Natomiast przepisy dotyczące niezarobkowych przewozów drogowych (inna nazwa – "przewozy na potrzeby własne") stosowane są odpowiednio (na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym) także do podmiotów niebędących przedsiębiorcami. W tej sytuacji powyższy obowiązek uiszczenia opłaty obciąża nie tylko przedsiębiorców ale także podmioty niebądące przedsiębiorcami. Niemniej Sąd postanowił uchylić zaskarżone rozstrzygniecie. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że odpowiedzialność za naruszenie wymagań przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ma charakter obiektywny, następuje w wyniku stwierdzenia naruszenia ustawy. W uzasadnieniu tym wskazano, że ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od wymiaru kary, czy też jej obniżenia z uwagi na okoliczności popełnienia nieprawidłowości. Zdaniem organu, przy rozstrzyganiu w przedmiocie kary organ nie jest uprawniony do ważenia winny podmiotu, czy innych przesłanek, a sama decyzja o wymierzeniu kary nie ma charakteru uznaniowego. Organ drugiej instancji podzielił powyższe stanowisko. Niemniej w dniu 20 czerwca 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661). Nowela ta dokonała również (w art. 3) zmiany niektórych przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z punktu widzenia rozpoznawanej przez Sąd sprawy, najistotniejsze znaczenie miało dodanie wówczas dwóch przepisów. W pierwszym – chodzi o nowy ust. 4 w art. 92a – prawodawca przesądził, iż "Postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia." Z kolei wedle drugiego ze wspomnianych przepisów (nowego ust. 7 w art. 93 ustawy o transporcie drogowym): "Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej(...)". W świetle obu cytowanych przepisów nie może być już mowy o konstruowaniu odpowiedzialności podmiotów wykonujących przewozy drogowe, niejako za sam skutek (a więc na zasadzie ryzyka), to znaczy w każdym przypadku ujawnienia naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przeciwnie, zwroty: "podmiot (...) nie miał wpływu na powstanie naruszenia" oraz "podmiot (...) nie mógł przewidzieć" nawiązują – niewątpliwie, choć pośrednio – do ocen dokonywanych z punktu widzenia staranności, jakiej można wymagać od potencjalnego zobowiązanego, w celu niedopuszczenia do powstania naruszeń, które podlegałyby penalizacji. Staranność jest zaś miernikiem subiektywnego elementu zawinienia. Należy wskazać, że przedstawione rozwiązania prawne weszły w życie z dniem ich ogłoszenia (art. 6 noweli z dnia 26 kwietnia 2007 r.), co miało miejsce w dniu 20 czerwca 2007 r. Obowiązywały w dacie kontroli (24 lipca 2007 r., a także w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji (30 listopada 2007 r.) i rozstrzygania sprawy przez Dyrektora Izby Celnej (21 stycznia 2008 r.). Ta ostatnia konstatacja ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem – w ocenie składu orzekającego – organy celne powinny były uwzględnić zmieniony stan prawny przy ferowaniu zaskarżonej decyzji. Godzi się zauważyć, że stanowisko zajęte przez tutejszy Sąd w rozpoznawanej sprawie wpisuje się w linię orzeczniczą podobnych spraw, którą można już uznać za ustaloną (vide wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Bk 641/07; WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Wa 1880/07; WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., VI SA/Wa 2259/07; WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r., VI SA/Wa 331/08 i WSA w Lublinie III SA/Lu 593/07). Wskazać należy, że powołując w podstawach rozstrzygnięć administracyjnych przepisy ustawy o transporcie drogowym, organy celne, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie podały w nich wskazanych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc dotychczasowe wywody do konkretów rozpoznawanego przypadku trzeba przypomnieć, że skarżący, w toku całego postępowania wyjaśniającego począwszy od pisma wyjaśniającego z dnia [...] aż do wyjaśnień zawartych w skardze twierdził, że nie ponosi winy za nie przylepienie części karty opłaty na przedniej szybie samochodu. Wynikło to, jego zdaniem z nieprzewidzianego zdarzenia, uszkodzenia przedniej szyby w samochodzie i w konsekwencji konieczności jej wymiany. Potwierdził to zdarzenie zeznanie przesłuchanego w sprawie świadka. Wskazać należy, że skarżący dołączył do skargi dowód nabycia przedniej szyby do samochodu [...]. Organy celne nie dały wiary tym wyjaśnieniom, powołując się na wynikającą z art. 80 kpa zasadę swobodnej oceny dowodów, organy przyznał prymat tym wyjaśnieniom strony, które zostały złożone w dniu kontroli do protokołu przesłuchania, tj., że skarżący zapomniał przylepić na szybę winietę. Zgodnie z utartą liną orzeczniczą, swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny, tj. m.in. ocena winna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. W sytuacji, gdy skarżący posiadał oba odcinki karty opłaty drogowej prawidłowo wypełnione i w ramach postępowania wyjaśniającego wskazał na okoliczności uniemożliwiające ponowne umieszczenie jednego odcinaka na szybie samochodu, organy celne winny odnieść się do tej okoliczności, poprzez zbadanie możliwości jej wystąpienia, lub nie. Organy celne winny przede wszystkim sprawdzić, czy przedłożona karta opłaty drogowej wskazywała na znamiona używania, czy jej stan wskazywał uprzednie naklejenie na szybę samochodu i przeto na niemożliwość jej ponownego przyklejenia na nową szybę. Organy celne nie uczyniły tego, nie można więc mówić o wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. W zależności od powyższych ustaleń, organy celne prowadząc niniejsze postępowanie powinny były dokonać oceny sprawy przez pryzmat nowych rozwiązań przyjętych w art. 92a ust. 4 i w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Brak dokonania w sprawie takiej analizy, opartej na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji nieuzupełniony przez organ odwoławczy stanowi naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza zaś art. 7 i art. 77 § 1 kpa. To z kolei uniemożliwia sądową ocenę prawidłowości ustalenia wszystkich elementów stanu faktycznego, koniecznych do podjęcia przez organy celne niewadliwego rozstrzygnięcia w części odnoszącej się o ukarania skarżącego karą w wysokości [...] z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W konsekwencji trzeba przyjąć, że doszło do naruszenia reguł postępowania w postępowaniu przed organem celnym, które – z oczywistych powodów – mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy, co obligowało sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (pkt I wyroku). Orzeczenie pomieszczone w pkt. II wynika z konieczności zastosowania w sprawie art. 152 tej samej ustawy.