I OSK 1196/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 115/17 o odrzuceniu skargi J.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 115/17 odrzucił skargę J.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Celnej w [...] pismem z dnia 24 lutego 2017 r. poinformował J.B. – pełniącą służbę w Izbie Celnej w [...] w Wydziale [...] na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu [...], iż z dniem 1 marca 2017 r. miejscem wykonywania przez nią obowiązków służbowych będzie Izba Administracji Skarbowej w [...]. Z dniem 1 marca 2017 r. J.B., na podstawie art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), stała się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej. W dniu 30 maja 2017 r. doręczono jej pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 19 maja 2017 r. nr [...], wydane na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w którym zawarto propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia 1 czerwca 2017 r. J.B. przedstawioną jej propozycję przyjęła w dniu 13 czerwca 2017 r. Powyższe skutkowało przekształceniem jej dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. J.B. od otrzymanej propozycji wniosła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], gdyż w jej ocenie, propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej zawiera decyzję o zwolnieniu ze służby. Organ pierwszej instancji powyższemu odwołaniu nie nadał biegu. Pismem z dnia 19 lipca 2017 r. poinformował wyżej wymienioną, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dla złożonej funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki zatrudnienia nie przewidują formy decyzji oraz trybu odwoławczego. W związku z powyższym, pismo J.B. z dnia 31 maja 2017 r. nazwane "odwołaniem" nie podlega rozpoznaniu na zasadach określonych w art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") i brak jest podstawy do przekazania go do organu odwoławczego. W tych okolicznościach J.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia 19 maja 2017 r., złożonej w dniu 30 maja 2017 r. W uzasadnieniu skargi podała, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia było równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. Władcza i jednostronna ingerencja organu w służbowy stosunek materialnoprawny wymagała wydania decyzji, a akt zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. Wskazała, że w świetle art. 132 K.p.a., organ, który wydał decyzję jest obowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od otrzymania odwołania, tymczasem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie chce przekazać jej odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, ani też (ewentualnie) nie chce się uznać za organ właściwy do rozpoznania sprawy. Organ pierwszej instancji, nie przekazując odwołania organowi wyższego stopnia, dopuścił się bezczynności, której wyeliminowania dochodzi niniejszą skargą. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz o nakazanie przez Sąd Dyrektorowi podjęcia stosownych działań prawnych, tj. nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej lub o zobligowanie Dyrektora do merytorycznego rozpoznania sprawy – w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Powołując treść art. 3 § 2 i art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") wskazał, że złożona skarżącej propozycja zatrudnienia z dnia 19 maja 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ani też innego niż decyzja lub postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawie otrzymanej przez skarżącą propozycji zatrudnienia nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące postępowania odwoławczego, czy terminów załatwienia spraw. Z tych względów skarga J.B. nie stanowi skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Argumentując ewentualne oddalenie skargi podał, że skoro w sprawie przedkładanej funkcjonariuszowi propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące m.in. odwołania, to brak jest podstaw do przyjęcia, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostaje w bezczynności w związku z pismem skarżącej z dnia 31 maja 2017 r. zatytułowanym "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga podlega odrzuceniu. Wskazał, że istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej a organem administracji publicznej. To, czy dana sprawa mieści się w kategoriach sprawy sądowoadministracyjnej jest szczególnie istotne dla strony skarżącej. Oczywisty jest bowiem fakt, że konstytucyjne prawo do sądu przysługuje każdemu w każdej sprawie, niezależnie od tego, czy jest to sprawa administracyjna, czy też sprawa takiego waloru nieposiadająca. Ustalenie właściwości sądu do rozpoznania skargi będzie miało znaczenie dla sposobu jej rozpatrzenia oraz wywoływać będzie różne konsekwencje dla samej sprawy. Jednocześnie ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy stanowi negatywną przesłankę procesową stanowiącą bezwzględną podstawę odrzucenia skargi, gdyż obarczone taką wadą postępowanie jest nieważne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, treść art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie. Domniemanie to może być obalone na skutek wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu szczególnego, który wskazuje inny sąd albo wyklucza możliwość zaskarżenia danego zachowania do sądu (M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J.Zimmermann, Warszawa 2007, s. 571 i cyt. tam orzecznictwo) – co miało miejsce w niniejszej sprawie. Propozycja nowych warunków zatrudnienia, niezależnie od formy, jaką skarżąca próbuje jej przypisać, nie podlega sądowoadministracyjnej kontroli, gdyż nie jest sprawą administracyjną. Przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS weszły w życie z dniem 1 marca 2017 r. i w sposób kompleksowy uregulowały zasady kontynuacji zatrudnienia i służby. Z przepisów tych wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej (art. 169 ust. 4), przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną. Kontynuacją tej regulacji są przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947). Zgodnie z art. 277 ustawy o KAS zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Na podstawie art. 276 ust. 1 tej ustawy, sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Dodatkowo podkreślenia wymaga wskazanie na zawarte w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w spawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z powyższych przepisów wynika jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych i całkowicie wyłączona właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków pracy. Skarżąca, będąc funkcjonariuszem celnym, otrzymała propozycję warunków zatrudnienia. Składając w dniu 13 czerwca 2017 r. oświadczenie o przyjęciu tych warunków zatrudnienia stała się pracownikiem służby celnej i z tego też tytułu nie podlega ochronie administracyjnoprawnej. Przedstawiona jej propozycja stanowi akt woli, a nie władzy, organu administracji publicznej, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Nie rodzi obowiązku określonego zachowania. Od woli funkcjonariusza zależy bowiem przyjęcie złożonych nowych warunków zatrudnienia. Pomimo zatem, że propozycja nowych warunków zatrudnienia została przedstawiona przez organ administracji publicznej – Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], to brak koniecznego elementu władztwa administracyjnego oraz treść przepisów szczególnych wyłącza możliwość poddania jej kontroli sądowoadministracyjnej. Brak jest zatem podstaw prawnych do domniemywania formy decyzji administracyjnej dla złożonej propozycji zatrudnienia, przy wyraźnym ustawowym wskazaniu takiej formy jedynie co do przedstawienia nowych warunków służby. Brak jest również jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że kwestionowana przez skarżącą propozycja stanowi decyzję o odmowie przedstawienia jej propozycji służby, z czym wiąże ona prawo do wniesienia odwołania i upatruje bezczynności organu w jego nierozpoznaniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J.B., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając postanowienie w całości zarzuciła: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., polegające na nieprawidłowym odrzuceniu skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wobec błędnego uznania, iż zachodzi niewłaściwość sądu administracyjnego. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię następujących przepisów: 1) art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), poprzez błędne przyjęcie, że złożenie funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycji zatrudnienia określonej w art. 165 § 7 tej ustawy nie zawiera w sobie decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby; 2) art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez błędne przyjęcie, że po stronie organu nie istnieje obowiązek złożenia funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby opisanej w art. 165 ust. 7 cyt. ustawy – co miałoby uzasadniać niewystępowanie stanu bezczynności po stronie organu; 3) art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez błędne przyjęcie, że po stronie organu nie istnieje obowiązek złożenia funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 cyt. ustawy – co miałoby uzasadniać niewystępowanie stanu bezczynności po stronie organu; 4) art. 169 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez błędne przyjęcie, że po stronie organu nie istnieje obowiązek złożenia funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 cyt. ustawy – co miałoby uzasadniać niewystępowanie stanu bezczynności po stronie organu. Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w maksymalnej wysokości. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wskazać należy, iż istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zmierza do wykazania, że przedstawiona J.B. w dniu 30 maja 2017 r. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą wyżej wymieniona przyjęła w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy, jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, gdyż niezależnie od tego, czy została ona przez nią przyjęta czy też nie, została ona pozbawiona statusu funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Zakwalifikowanie przedmiotowej propozycji jako decyzji administracyjnej w przypadku wniesienia od niej przez stronę odwołania nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek podjęcia odpowiednich czynności wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, a ich niewykonanie świadczy o bezczynności organu i jest objęte zakresem kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, dokonując analizy art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, prawidłowo stwierdził, że złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, ani innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a w konsekwencji niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest bowiem władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 tej ustawy). O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Propozycja dopiero wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Przez przedmiotową propozycję prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. W niniejszej sprawie złożona J.B. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stwarzała jej możliwość kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jej praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiała jej swobodę i od niej zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje złożonej jej propozycji powstały z mocy prawa dopiero wówczas, gdy ją przyjęła w określonym terminie. W związku z tym od dnia 1 czerwca 2017 r. stała się członkiem korpusu służby cywilnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3a, art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że J.B. od dnia 1 czerwca 2017 r. wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej może kierować do sądu pracy. Wskutek powyższego zachowania (przyjęcia tej propozycji) jej dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony (art. 171 ust. 1 cyt. ustawy). W przypadku, gdyby J.B. w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy nie złożyła oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 omawianej ustawy). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Jednocześnie zauważyć należy, iż przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2 – nie przewidują kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro przedstawiona J.B. propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest decyzją, postanowieniem ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 1-4 P.p.s.a., to do jej pisma z dnia 31 maja 2017 r. nazwanego "odwołaniem" nie ma zastosowania zarówno ten przepis, jak i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wyżej podano, złożona J.B. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest aktem wydanym w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego albo w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej. Z tego względu w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasadnie uznał brak kognicji sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi J.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia 19 maja 2017 r., złożonej w dniu 30 maja 2017 r., gdyż propozycja ta nie jest decyzją administracyjną, a jej przyjęcie skutkowało przekształceniem z dniem w niej określonym stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, zaś spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. W sprawie nie są zatem stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym wniesione przez J.B. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 tego Kodeksu. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego na nierozpoznanie przez organ pierwszej instancji tego pisma skarga na bezczynność do sądu administracyjnego nie przysługuje. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela oceny prawnej wyrażonej w postanowieniach tego Sądu z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/18 oraz z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 107/18 i I OSK 114/18. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.