II SAB/Sz 121/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Koła NSZZ Pracowników Pożarnictwa przy Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. na bezczynność Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. do załatwienia wniosku Koła NSZZ Pracowników Pożarnictwa przy Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia 12 grudnia 2014 r. w terminie 14 dni od doręczenia akt w zakresie informacji na temat ilości osób, które nie otrzymały nagrody, dodatku motywacyjnego i wzrostu dodatku służbowego wraz z uzasadnieniem nie przyznania, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, IV. zasądza od Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. na rzecz skarżącego Koła NSZZ Pracowników Pożarnictwa przy Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Koło Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Pracowników Pożarnictwa przy Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S., pismem z dnia 12 grudnia 2014 r., podpisanym przez przewodniczącego Koła J.P., zwróciło się do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S., w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z wnioskiem o przedstawienie wykazu z zakresu funduszu płac, nagród i zapomóg za rok 2014 r., w tym: 1) wysokości funduszu bez uwzględnienia rozchodów, z wyszczególnieniem zwiększeń funduszu z tytułu wakatów, niewykorzystanej średniej nagród rocznych, 2) ilości i wysokości przyznanych nagród pieniężnych (wg zaproponowanej tabeli), 3) ilości i wysokości przyznanych dodatków motywacyjnych (wg zaproponowanej tabeli), 4) ilości i wysokości przyznanych dodatków służbowych/wzrostu/ (wg zaproponowanej tabeli), 5) ilości i wysokości przyznanych zapomóg (wg zaproponowanej tabeli), 6) informacji o minimalnej i maksymalnej wysokości jednorazowo przyznanej nagrody i zapomogi, 7) informacji o minimalnej i maksymalnej wysokości jednorazowo przyznanego dodatku motywacyjnego, 8) informacji o minimalnej i maksymalnej wysokości przyznanego wzrostu dodatku służbowego, 9) informacji na temat ilości osób, które nie otrzymały nagrody, dodatku motywacyjnego i wzrostu dodatku służbowego wraz z uzasadnieniem nieprzyznania, 10) innych wydatków z funduszu dokonanych zgodnie z jego przeznaczeniem, 11) szczegółowej informacji o dokonanych przesunięciach z funduszu w obszary rzeczowe, 12) planowanych wydatków w okresie do dnia 31 grudnia 2014 r., 13) przewidywanej wysokości funduszu na dzień 24 grudnia 2014 r. 14) przedstawienie ubiegłorocznych zasad rozdziału nagród pieniężnych z informacją o ich uzgodnieniu. Organ wezwał wnioskodawcę o wskazanie, w jakim zakresie ww. informacje, stanowiące informację przetworzoną, są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec nieustosunkowania się wnioskodawcy do wezwania, organ decyzją z dnia 13 stycznia 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie. Wnioskodawca w piśmie z dnia 28 stycznia 2015 r. ponowił żądanie udzielenia przez organ informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia 12 grudnia 2014 r., kwestionując przyjęty przez organ charakter tej informacji. Z ostrożności zauważył, że informacje te są niezbędne dla prowadzenia działalności związkowej zgodnie z ustawą o związkach zawodowych oraz statutem organizacji. Organ ponownie wezwał wnioskodawcę o wskazanie, w jakim zakresie ww. informacje, stanowiące informację przetworzoną, są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec nieustosunkowania się wnioskodawcy do wezwania, organ decyzją z dnia 26 lutego 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie. Koło NSZZ Pracowników Pożarnictwa wniosło odwołanie od decyzji organu z dnia 26 lutego 2015 r. Decyzją z dnia 7 kwietnia 2015 r. Z. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylił decyzję organu I instancji z dnia 26 lutego 2015 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ I instancji pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. udzielił wnioskującemu Kołu informacji publicznej, stosownie do pytań określonych w pkt 1-8, 10-14 wniosku z dnia 12 grudnia 2014 r., ponowionego pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. W zakresie pytania z pkt 9 wniosku, tj. ilości osób, które otrzymały nagrody, dodatek motywacyjny i wzrost dodatku służbowego wraz z uzasadnieniem nieprzyznania, organ uznając, że odpowiedź będzie miała charakter informacji przetworzonej, wezwał wnioskodawcę do wskazania, w jakim zakresie informacja ta jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. W odpowiedzi wnioskodawca zanegował charakter przetworzony żądanej informacji publicznej, z ostrożności wskazał, że informacja ta jest niezbędna dla prowadzenia działalności związkowej zgodnie z ustawą o związkach zawodowych oraz statutem organizacji. Decyzją z dnia 12 maja 2015 r., organ I instancji odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej, w zakresie określonym w pkt 9 wniosku z dnia 12 grudnia 2014 r., ponowionego pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. Organ II instancji, na skutek odwołania Koła NSZZ Pracowników Pożarnictwa, uchylił ww. decyzję z dnia 12 maja 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Według organu odwoławczego, z wyjaśnień organu I instancji wynikało, że żądana informacja nie istnieje. Brak jest w takiej sytuacji potrzeby wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a należało wystosować do wnioskodawcy pismo, że organ takich informacji nie posiada i wyjaśnić dlaczego nie są gromadzone. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. w piśmie z dnia 1 lipca 2015 r. poinformował wnioskodawcę, że nie może udzielić żądanej informacji o ilościach osób, które nie otrzymały nagrody, dodatku motywacyjnego i wzrostu dodatku służbowego wraz z uzasadnieniem nieprzyznania, argumentując, że informacje te nie istnieją. W dniu 8 września 2015 r. Koło NSZZ Pracowników Pożarnictwa przy Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S., złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wykonania w całości wniosku z dnia 12 grudnia 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt, tj. poprzez udostępnienie informacji o liczbie osób, które nie otrzymały nagrody, dodatku motywacyjnego i wzrostu dodatku służbowego wraz z uzasadnieniem nieprzyznania, 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi Koło podniosło, że nie zamierza polemizować z częścią stanowiska wyrażonego w piśmie organu z dnia 1 lipca 2015 r. Jednakże wskazało, iż skoro w okresie jaki został wskazany we wniosku, określonym osobom przyznano np. dodatek motywacyjny, to jednocześnie logiczne jest, że określonej liczbie osób go nie przyznano. Zatem o ile organ nie posiada na dzień złożenia takiej informacji, to musi ją wyszukać i podać. Nie ma żadnych przeszkód, aby została wyszukana poprzez policzenie i przekazanie takiej informacji stronie wnioskującej. Strona skarżąca wspomniała, że organ w żadnym wypadku nie negował, iż nie może takich informacji wyszukać. Jedynie na początku wskazał, iż stanowią one informacje publiczne przetworzone. Strona skarżąca zauważyła, że czynność materialno – techniczna, polegająca na udostępnieniu informacji publicznej, zawsze wiąże się z koniecznością wyszukania danej informacji. Odpowiadając na skargę Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola dotycząca bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy zobowiązany organ nie podejmuje czynności nakazanej prawem w przewidzianym terminie. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), zwana dalej "u.d.i.p.", podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej – jest to czynność materialno-techniczna, 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji, 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, organ w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej w zakresie udostępnienia informacji o liczbie osób, które nie otrzymały nagrody, dodatku motywacyjnego i wzrostu dodatku służbowego wraz z uzasadnieniem nieprzyznania, które niewątpliwie stanowią informację publiczną, ani nie udzielił żądanej informacji, ani na dzień wniesienia skargi nie pozostawała w obrocie prawnym decyzja organu odmawiająca udostępnienia żądanej informacji, natomiast wystosował do strony pisma wpierw z wezwaniem do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z kolei, na skutek ponowienia żądania przez stronę skarżącą, organ w piśmie informacyjnym z dnia 1 lipca 2015 r. poinformował wnioskodawcę, że nie istnieją żądane informacje z pkt 9 wniosku z dnia 12 grudnia 2015 r. Jak przyjmuje się przy tym w orzecznictwie, skarga przysługuje stronie również w przypadku uznania przez nią udzielonej informacji za niepełną lub nieadekwatną. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09, opubl. w Lex nr 595248). Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, o ile jest to możliwe, w jaki odpowiada to treści żądania. W ocenie Sądu, odpowiedzi udzielone skarżącej, wskazujące pierwotnie na charakter przetworzony informacji publicznej, a następnie wskazujące na brak możliwości udzielenia informacji, ponieważ organ ich nie posiada - nie sposób uznać za zgodne z prawem załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w części zarzucanej skargą. Wobec treści wniosku z dnia 12 grudnia 2015 r., ponowionego w dniu 28 stycznia 2015 r. nie budzi wątpliwości, że udostępnienie informacji na temat składników wypłat osób zatrudnionych w jednostce budżetowej: jak nagrody, dodatki motywacyjne i wzrost dodatku służbowego dotyczy sprawy publicznej, a Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S., jest podmiotem zobowiązany na gruncie u.d.i.p. do jej udzielenia, jeżeli jest ona w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Jednostki budżetowe zobowiązane są do przestrzegania szeregu przepisów, wynikających np. z ustawy o finansach publicznych oraz przepisów wykonawczych, z których wynika obowiązek prowadzenia szczegółowej sprawozdawczości finansowej w tym płacowej. Czy jest to prowadzone w postaci pisemnej, czy też w systemie komputerowym, to zawsze jest możliwe uzyskanie stosownych danych o wynagrodzeniach i jego dodatkowych składnikach jak: nagrody i dodatki dla funkcjonariuszy służb mundurowych. Świadczy o tym, ilość informacji, jakich organ udzielił stronie skarżącej w piśmie z dnia 22 kwietnia 2015 r., w tym na temat przyznanych funkcjonariuszom Komendy Powiatowej: nagród, dodatków motywacyjnych oraz dodatku służbowego (wzrostu). Trafnie podniesiono w skardze, że prawo do informacji dotyczy faktów, ale Sąd podkreśla, że muszą to być fakty istniejące w dniu złożenia wniosku, tak więc skoro określonym osobom przyznano ww. składniki, to biorąc pod uwagę ilość wszystkich osób zatrudnionych w przedmiotowej jednostce Straży Pożarnej, możliwe jest ustalenie ilości osób, które składników tych nie otrzymały. W świetle powyższego, organ prezentowaną argumentacją nie wykazał, że nie istnieje informacja publiczna na temat osób, które w podległej mu jednostce nie otrzymały nagród pieniężnych, dodatków motywacyjnych, dodatków służbowych (wzrostu) za 2014 r. Organ dysponuje aparatem pomocniczym w postaci komórki ds. organizacji i kadr oraz komórki ds. finansów, które bez wątpienia powinny dysponować danymi, np. w postaci indywidualnych akt osobowych każdego z funkcjonariuszy, wykazu ilości osób zatrudnionych w jednostce choćby z uwagi na potrzebę ustalenia obecności w pracy, czy ewidencji służącej odprowadzenia składki ubezpieczeń społecznych lub obliczenia i pobrania zaliczki na podatek dochodowy przez pracodawcę. Sąd zaznacza przy tym, że żądana informacja nie jest obwarowana koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W ocenie Sądu, nie mamy do czynienia w sprawie z charakterem informacji przetworzonej, lecz prostej, która wymaga jedynie od organu przekształcenia informacji już istniejącej poprzez zastosowanie prostego równania matematycznego, którego część składników znajduje się już odpowiednio w pkt 2, 3 i 4 odpowiedzi na wniosek udzielonej przez organ w piśmie z dnia 22 kwietnia 2015 r. Pozostaje jedynie wskazanie przez organ ilości wszystkich pracowników pełniących służbę (zatrudnionych) w jednostce, co nie powinno nastręczać organowi wyjątkowych trudności. Podstawiając odpowiednio dane, wynik odejmowania umożliwia uzyskanie żądanej informacji na temat ilości osób, które konkretnych składników nie otrzymały. Zobrazowane przez Sąd czynności wymagające działania organu świadczą o tym, że nie zachodzi sytuacja która wiązać się będzie z potrzebą przeprowadzenia skomplikowanych i pracochłonnych analiz, zestawień, wyciągów usuwania danych chronionych prawem, a tylko takie czynią informację prostą, informacją przetworzoną. Powyższe oznacza, że organ nie udzielił odpowiedzi wnioskodawcy adekwatnej do zakresu żądania z pkt 9 wniosku o udzielenie informacji publicznej, a tym samym pozostaje w stanie bezczynności w udzieleniu informacji na temat ilości osób, które nie otrzymały nagrody, dodatku motywacyjnego i wzrostu dodatku służbowego. Stwierdzony przez Sąd stan bezczynności organu dotyczy także braku podania przez organ przyczyn nieprzyznania ww. składników poszczególnym osobom. Udostępnienie informacji publicznej może mieć miejsce wówczas, gdy jej dysponent jest w jej posiadaniu albo jest w stanie ją wytworzyć. O ile zatem jest możliwe ustalenie tej informacji organ winien ją udostępnić stronie skarżącej. Kwestia braku informacji co do przyczyn nieprzyznania nagrody, dodatku motywacyjnego i wzrostu dodatku służbowego, nie jest – zdaniem Sądu - aktualnie oczywista, skoro organ pierwotnie żądał od wnioskodawcy wskazania, w jakim zakresie informacje wskazane m.in. w pkt 9 wniosku z dnia 12 grudnia 2014 r. są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z tych przyczyn, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I wyroku. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia będzie konieczność po stronie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. załatwienia wniosku z dnia 12 grudnia 2014 r., ponowionego pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. w zakresie pytania z pkt 9 wniosku, tj. informacji na temat ilości osób, które nie otrzymały nagrody, dodatku motywacyjnego i wzrostu dodatku służbowego oraz przyczyn ich nieprzyznania, poprzez udzielenie informacji (którą to informację jako pracodawca powinien posiadać) lub poinformowania wnioskodawcy o braku żądanej informacji (w całości lub w części) ze wskazaniem przyczyn jej nieposiadania. Jednocześnie Sąd stosownie do art. 149 § 1a ww. ustawy stwierdził (pkt II wyroku), że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Do konstatacji takiej prowadzi ocena okoliczności niniejszej sprawy. Zachowaniu bowiem organu nie sposób przypisać cech lekceważącego traktowania strony skarżącej i obowiązków nałożonych ustawą, skoro: po pierwsze - pozostawał w błędnym przekonaniu, że udzielił odpowiedzi na wniosek strony, a po drugie - każdorazowo reagował na pisma strony. Mając na uwadze, że nie znajduje potwierdzenia w tej sprawie stan kwalifikowanego naruszenia prawa wynikający z bezczynności, zatem w pkt III wyroku oddalono wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) orzeczono zaś w oparciu o treść art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.