II OSK 1176/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 775/10 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 775/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] września 2010 r., po rozpoznaniu odwołania J. S. od decyzji Wójta Gminy Konopnica z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem na części działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości S. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że uwzględniając wniosek K. O. zaskarżoną decyzją Wójt Gminy Konopnica ustalił warunki zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego z garażem na części działki nr ewid. [...] w miejscowości S. Wójt w decyzji określił przeznaczenie działki jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i rodzaj inwestycji – budynek mieszkalny z garażem w bryle budynku oraz infrastruktura niezbędna do funkcjonowania obiektu. W pkt 3 decyzji ustalono warunki wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W decyzji organu pierwszej instancji przewidziano też możliwość podziału działki oznaczonej nr ewid. [...] oraz wydzielenia z niej działki nr ewid. [...] na lokalizację wnioskowanego budynku mieszkalnego. Organ pierwszej instancji wskazał na okoliczność utraty z dniem 31 grudnia 2002 r. mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zastosowania w sprawie przepisów art. 59 i art. 1 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie tego organu, zamierzenie inwestycyjne spełnia ustawowe warunki do jego realizacji na działce określonej we wniosku nr ewid. [...]. W odwołaniu J. S. – właścicielka działki nr ewid. [...], bezpośrednio graniczącej z działką objętą wnioskiem, podniosła, że nie istnieje wydzielona na gruncie droga wewnętrzna, z której obsługiwana byłaby wydzielona działka (pkt 4 lit. "g" decyzji). Wydzielenie takiej drogi z części jej gruntu jest zbędne, gdyż obsługa komunikacyjna działki nr ewid. [...] odbywa się bezpośrednio z drogi gminnej przebiegającej przez wieś S. Wykazanie przez wnioskodawcę drogi wewnętrznej jest oszustwem. W ocenie Kolegium postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczy tylko wstępnego etapu inwestycyjnego, a zatem ma na celu jedynie wykazanie, dlaczego wnioskowane zamierzenie jest możliwe do realizacji albo niedopuszczalne. Rozpatrując sprawę w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zatem zbadać, czy zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 61 ut. 1 tej ustawy. Działka objęta wnioskiem musi mieć prawne cechy działki budowlanej, to jest odpowiednią powierzchnię pozwalającą na zachowanie przepisów techniczno-budowlanych, oznaczenie właściwym numerem ewidencyjnym, jej granice powinny być wyznaczone znakami ewidencyjnymi, musi posiadać dostęp do drogi publicznej. Cech takich nie posiada część działki przewidziana do wydzielenia z nieruchomości "macierzystej". W takiej sytuacji można mówić jedynie o faktycznym korzystaniu z tej części działki. Dopuszczenie możliwości zabudowy takiej części działki stanowiłaby naruszenie prawa, a w szczególności przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z dniem 22 września 2004 r. przestał bowiem obowiązywać przepis art. 93 ust. 6 tej ustawy pozwalający w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dokonywać podziału działki (nowelizacja dokonana przez art. 78 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kolegium podniosło także, że art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera definicje dostępu do drogi publicznej, przez którą należy rozumieć: bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. O dostępie do drogi publicznej można mówić wówczas, gdy ma on charakter prawny i faktyczny. Dostęp taki powinien być wykazany już na etapie wstępnego procesu inwestycyjnego, nie może być cedowany na etap zatwierdzania projektu budowlanego i udzielanie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie załącznik graficzny do decyzji wskazuje, że między działkami nr ewid. [...] i nr ewid. [...] znajduje się droga wewnętrzna prowadząca w głąb terenu w stosunku do drogi gminnej. Powstała ona z wydzielenia 5-metrowej szerokości pasa gruntu z wyżej wymienionych działek i została oznaczona nr ewid. [...]. Nie ma zatem potrzeby ponownego angażowania gruntu odwołującej się do ustanowienia obsługi komunikacyjnej działki powstałej z prawnego wydzielenia z nieruchomości nr ewid. [...] (jako działka nr ewid. [...]). Argument odwołania dotyczący tego aspektu sprawy jest – w ocenie Kolegium – niezasadny. Dążąc do realizacji inwestycji wnioskodawczyni powinna dokonać uprzednio podziału działki nr ewid. [...]. Ze względu na podjęte rozstrzygnięcie (odmowę ustalenia warunków zabudowy) polemikę z argumentacją odwołującej się Kolegium uznało za zbędną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła J. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia oraz zasądzenia poniesionych kosztów postępowania. Strona skarżąca podniosła, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszczają możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji, które nie odpowiada prawu. Uzasadnienie, będące częścią decyzji ma bowiem szczególne znaczenie w decyzjach kasacyjnych, wydanych w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie, Kolegium prawidłowo uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy, ale w uzasadnieniu rozstrzygnięcia błędnie przyjęło, że między działkami nr ewid. [...] i [...] znajduje się droga wewnętrzna. Co więcej, organ odwoławczy bezpodstawnie stwierdził, iż ta właśnie (de facto nieistniejąca) powstała z wydzielenia 5 metrowej szerokości pasa gruntu z działek nr ewid. [...] i [...] i została oznaczona nr ewid. "C". Ze zgromadzonego materiału dowodowego i skróconego skorowidza działek z dnia 27 stycznia 2010 r. jednoznacznie wynika, że działka nr ewid. "C" jest własnością Skarbu Państwa i stanowi drogę prowadzącą przez całą długość wsi Szerokie, o szerokości 6 m, utwardzoną asfaltem, a nie drogę między dwoma działkami. Dla ustalenia warunków zabudowy niezbędny jest dostęp działki do drogi publicznej, a pojęcie drogi publicznej i kategorie dróg definiują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] nie ma drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 powołanej ustawy o drogach wewnętrznych, a więc decyzja Kolegium w tym zakresie, jako nie odpowiadająca stanowi faktycznemu, powinna być uchylona. Skarżąca podniosła także ubocznie zarzut nie doręczenia decyzji Kolegium pełnomocnikowi (E. K.), co – w świetle orzecznictwa – jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jakkolwiek decyzja została wysłana do strony, to pominięcie pełnomocnika rażąco naruszało art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 oraz art. 32 k.p.a., gdyż mogło mieć wpływ na treść skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów Kolegium podniosło, że akta pierwszej instancji nie zawierają pełnomocnictwa skarżącej dla córki E. K.. Treść pisma skierowanego przez stronę do Kolegium po wniesieniu odwołania nie stanowi o udzieleniu pełnomocnictwa. Pismo to jest zresztą podpisane przez J. S., a nie przez pełnomocnika i tego powodu Kolegium skierowało decyzję na adres strony. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji uznał, że wydając zaskarżoną decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy Kolegium trafnie podniosło, iż wskazana przez wnioskodawcę jako teren przyszłej zabudowy działka nr ewid. [...] nie została jeszcze geodezyjnie i ewidencyjnie wyodrębniona, a w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe dokonywanie podziału działki. Prawnie niedopuszczalne jest ustalanie warunków zabudowy dla obszaru niestanowiącego ewidencyjnie wyodrębnionej nieruchomości. Skarżąca nie kwestionuje takiego stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasadnie strona skarżąca zarzuciła, iż wadliwie Kolegium w uzasadnieniu decyzji wywiodło, iż między działami nr ewid. [...] (własność skarżącej) i nr ewid. [...] (własność inwestora) istnieje geodezyjnie wyodrębniona działka nr ewid. "C", stanowiąca drogę wewnętrzną o szerokości 5 m, prowadząca w głąb terenu w stosunku do drogi gminnej, powstała z części działek nr ewid. [...] i [...], mogąca zostać w przyszłości wydzielona z istniejącej obecnie działki. Tym samym Kolegium przyjęło, iż w dacie wydawanego przez nie rozstrzygnięcia istnieje już dostęp do drogi publicznej, wymagany przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla terenu wnioskowanej inwestycji (niewydzielonej działki nr ewid. [...]). Takie stanowisko Kolegium nie znajduje przede wszystkim potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, gdyż z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr ewid. "C" stanowi własność Skarbu Państwa. Sąd wskazał, że mimo podniesienia w odwołaniu zarzutu nieistnienia drogi wewnętrznej i wskazania, że oznaczenie ewidencyjne działki, jako nr ewid. "C", dotyczy drogi gminnej, Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń w tym zakresie, ignorując zarzut odwołania i naruszając tym art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Jakkolwiek zaskarżoną decyzję Kolegium odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie, to jednocześnie stwierdziło, co najmniej przedwcześnie, że teren ten ma dostęp do drogi publicznej. Takie stanowisko Kolegium mogłoby mieć wpływ na postępowania prowadzone w innych sprawach dotyczących działek gruntu sąsiadujących z działką skarżącej, a zatem ma ona interes prawny w kwestionowaniu ustaleń Kolegium, o których mowa w zaskarżonym uzasadnieniu, dotyczących istnienia drogi wewnętrznej między działkami nr ewid. [...] i [...]. Zasadnie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w skardze podniesiono także zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., poprzez niedoręczenie zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi skarżącej. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem pełnomocnictwo skarżącej J. S. udzielone córce E. K. w dniu 13 sierpnia 2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie zaskarżając tenże wyrok w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego wyrażonego w treści art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, iż chociaż wymieniony przepis miał bezwzględnie zastosowanie do rozstrzygnięcia sprawy przez SKO w Lublinie – w drodze decyzji – uchylającej decyzję organu I instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i odmawiającej ustalenia tychże warunków zabudowy, to decyzja ostateczna Kolegium podlega uchyleniu z innych przyczyn. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO wskazało również, że strona miała możliwość wnoszenia środków zaskarżenia i z tego skorzystała. Ani skarżąca, ani Sąd nie wykazał by wytknięte uchybienie naruszało konkretne prawa strony i miało wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie mogło stanowić podstawę do uchylenia decyzji. Wskazując na powyższy zarzut skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniosła o oddalenie tejże skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że jedynym zarzutem skargi kasacyjnej był zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego interpretację. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wówczas, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, przy czym przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga łącznego spełnienia wyszczególnionych w nim przesłanek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia wskazywanego przepisu poprzez jego błędną wykładnię. Sąd ten w sposób niewadliwy uznał bowiem, że organ administracji publicznej II instancji niezasadnie przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy byłaby niezgodna z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w swoim orzeczeniu Kolegium w sposób wadliwy przyjęło, że między działkami nr ewid. [...] i nr ewid. [...] istnieje geodezyjnie wyodrębniona działka nr "C" stanowiąca drogę wewnętrzną o szerokości 5 m, prowadząca w głąb terenu w stosunku do drogi gminnej, a co za tym idzie brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy albowiem "część działki przewidziana do wydzielenia z nieruchomości" nie posiada dostępu do drogi publicznej. Podkreślić jednakże należy, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczyło w niniejszej sprawie zamierzenia projektowanego na działce o nr ewidencyjnym [...]. Ponieważ jak niewadliwie wskazał Sąd pierwszej instancji, niedopuszczalnym jest dokonywanie podziału działki w ramach tego postępowania, organ winien był rozpoznać sprawę i określić warunki zabudowy dla wskazywanej inwestycji projektowanej na działce o nr [...]. Żaden z przepisów prawa budowlanego nie zakazuje bowiem wprost realizacji na jednej działce ewidencyjnej więcej niż jednego obiektu budowlanego. Nie ma więc przeszkody do usytuowania obiektu budowlanego na takiej działce bez dokonania wyodrębnienia z niej części gruntu i przypisania mu odrębnego numeru ewidencyjnego. Przepisu takiego nie wskazał również organ drugiej instancji w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Tymczasem jak wynika z akt sprawy przedmiotowa działka o nr [...] ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a okoliczność ta nie budziła jakichkolwiek wątpliwości w toku postępowania administracyjnego w sprawie. Tym samym skarżące kasacyjnie Kolegium skutecznie nie wykazało naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi tak skonstruowaną skargę kasacyjną oddalił.