II SA/Rz 904/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. s.k. z siedzibą w C. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 23 maja 2022 r. nr I-III.7721.8.8.2021 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej I. sp. z o.o. s.k. z siedzibą w C. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi [...] Sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w C. (skarżąca Spółka) jest postanowienie Wojewody Podkarpackiego (organ odwoławczy) z dnia 23 maja 2022 r. nr I-III.7721.8.8.2021 o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] Starosty [...] (organ I instancji) z dnia [...] października 2021 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla skarżącej Spółki na zamierzenie inwestycyjne obejmujące przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego (magazynu płodów rolnych i maszyn rolniczych) na halę produkcyjno-magazynową z zapleczem socjalnym na części działek nr ewid. [...], [...] w miejscowości [...] - I etap inwestycji pn.: "Przebudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego (magazynu płodów rolnych i maszyn rolniczych) na halę produkcyjno- magazynową z zapleczem socjalnym na części działek nr ewid. [...], [...] w miejscowości [...]". Odpis decyzji został doręczony pełnomocnikowi skarżącej Spółki w dniu 8 listopada 2021 r. W dniu 23 listopada 2021 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło odwołanie skarżącej Spółki od powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia 23 maja 2022 r. nr I-III.7721.8.8.2021 organ odwoławczy działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie natomiast z art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Przepis art. 129 § 2 k.p.a. określa jasno, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej II instancji w pierwszej fazie postępowania odwoławczego jest, zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a. ustalenie, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne, tj. czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Dodatkowo w doktrynie wskazuje się, że z art. 134 k.p.a. wynika, iż organ odwoławczy powinien najpierw rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania, a następnie dokonać kontroli zachowania terminu do jego wniesienia. Pogląd taki można uzasadnić tym, że przed ustaleniem, że odwołanie zostało wniesione w terminie, należy najpierw ustalić, czy organ ma do czynienia z odwołaniem w rozumieniu k.p.a. Poza tym, interpretacja taka wyklucza możliwość zbiegu przesłanek negatywnych odwołania - w konsekwencji organ odwoławczy może stwierdzić uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, gdy jego dopuszczalność nie budzi wątpliwości. Badając przesłankę dopuszczalności odwołania organ odwoławczy stwierdził więc, że zostało ono wniesione przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie oraz na decyzję, na którą ustawodawca przewidział uprawienie do jej zaskarżenia. Z analizy akt sprawy wynika natomiast, że decyzja organu I instancji została nadana u operatora pocztowego za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W decyzji tej organ I instancji zawarł pouczenie co do prawa wniesienia odwołania oraz trybu jego wniesienia. Skarżąca Spółka reprezentowana była przed organem I instancji przez pełnomocnika. Z zalegającego w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia 20 października 2021 r. wynika, że decyzja została skierowana na adres pełnomocnika i odebrana w dniu 8 listopada 2021 r. przez osobę upoważnioną. Mając na względzie powyższe oraz przepis art. 129 § 2 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że czternastodniowy termin do wniesienia przez skarżącą Spółkę odwołania upłynął w dniu 22 listopada 2021 r. Natomiast z akt sprawy wynika, że odwołanie zostało wniesione osobiście poprzez złożenie go w Kancelarii Ogólnej Starostwa [...] w dniu 23 listopada 2021 r. (co potwierdza pieczęć urzędowa na odwołaniu), a zatem z uchybieniem terminu przewidzianego w k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z obowiązującym, w dacie wniesienia odwołania, stanem epidemii na terenie Polski oraz mając na uwadze przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. poinformował skarżącą Spółkę o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i jednocześnie wyznaczył 30-dniowy termin na złożenie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu. W wyznaczonym terminie do organu nie wpłynęło żadne pismo. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ nie ma innej możliwości jak tylko wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu, zgodnie z regulacją art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Z uwagi na powyższe, nie mogą być rozpoznane zarzuty podnoszone w odwołaniu, bowiem zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ustawowym terminie skarżąca Spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie powyższy przepis znajdował zastosowanie, 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (niewyczerpujące zebranie, rozpatrzenie i błędną ocenę materiału dowodowego) w zakresie sposobu i daty wniesienia odwołania w sprawie, co skutkowało uznaniem, że skarżąca Spółka uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, 3) art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżąca Spółka uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy pismo stanowiące odwołanie od decyzji zostało nadane w polskiej placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przed upływem terminu do jego wniesienia. Wobec powyższego skarżąca Spółka wniosła o: - przeprowadzenie dowodu z potwierdzenia nadania przesyłki pocztowej z dnia 22 listopada 2021 r., wydruku ze strony internetowej www.emonitoring.poczta-polska.pl oraz wiadomości e-mail z dnia 23 listopada 2021 r. - wszystkie na okoliczność ich treści, w tym daty nadania i odebrania pisma z dnia 18 listopada 2021 r., stanowiącego odwołanie od decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] października 2021 r., zachowania przez skarżącą Spółkę terminu do wniesienia odwołania, - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka przyznała, że bezspornym w sprawie jest, że jej pełnomocnik odebrał decyzję organu I instancji nr [...] w dniu 8 listopada 2021 r. Tym samym, termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu 22 listopada 2021 r. Skarżąca Spółka podniosła, że w rzeczywistości pismo z dnia 18 listopada 2021 r., stanowiące odwołanie od ww. decyzji nie zostało złożone osobiście, lecz zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 22 listopada 2021 r. Organ odwoławczy natomiast, bez przeprowadzenia jakichkolwiek własnych dowodów i innych czynności wyjaśniających uznał, że datą wniesienia odwołania jest 23 listopada 2021 r. Organ nie dostrzegł wątpliwości, jakie dotyczyły sposobu i daty wniesienia odwołania i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiając stronie skarżącej wykazanie dowodu nadania odwołania. Organ uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, co skutkowało wydaniem postanowienia w przedmiocie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.). Stwierdzenie w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania powinno być natomiast poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy w zakresie dochowania lub przekroczenie jego terminu. Skarżąca Spółka podkreśliła, że prezentata urzędowa umieszczona na odwołaniu stwierdza jedynie, że pismo to wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu 23 listopada 2021 r. Nieuprawnione zatem było uznanie przez organ odwoławczy, że pismo to zostało złożone osobiście w Kancelarii Ogólnej Starostwa Powiatowego z powołaniem się na dane wynikające z przedmiotowej prezentaty. Organ I instancji w żaden sposób nie potwierdził, że pismo zostało złożone osobiście w Kancelarii Ogólnej w dniu 23 listopada 2021 r. Niezależnie jednak od ewentualnego stanowiska tego organu, organ odwoławczy powinien podjąć odpowiednie czynności wyjaśniające w tym zakresie, czego nie uczynił. Wybór sposobu wniesienia odwołania należy do strony, która może złożyć pismo osobiście - uzyskując potwierdzenie złożenia pisma w formie prezentaty na odpisie pisma lub nadać pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego - uzyskując potwierdzenie złożenia pisma za pomocą dowodu nadania. Potwierdzenie nadania przesyłki pocztowej zawiera określony numer i wskazuje na adresata przesyłki. W przedmiotowej sprawie przesyłka została zaadresowana do Starostwa Powiatowego. Dowód nadania został opatrzony także datownikiem pocztowym wskazującym na dzień 22 listopada 2021 r. Po sprawdzeniu statusu przesyłki na podstawie nadanego numeru przesyłki bez żadnych wątpliwości można stwierdzić, że przesyłka pocztowa została odebrana przez organ I instancji w dniu 23 listopada 2021 r. Tym samym, pismo w istocie wpłynęło 23 listopada 2021 r. do Starostwa Powiatowego, co nie oznacza, że zostało złożone z uchybieniem terminu. Skarżąca Spółka nadając pismo stanowiące odwołanie w dniu 22 listopada 2021 r. nie uchybiła czternastodniowemu terminowi do złożenia odwołania w myśl art. 129 § 2 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącej Spółki przeprowadzenie dowodu z potwierdzenia nadania pisma stanowiącego odwołanie od decyzji organu I instancji oraz wydruku ze strony internetowej www.emonitoring.poczta-polska.pl i wiadomości e-mail z dnia 23 listopada 2021 r. jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie sposobu i terminu wniesienia odwołania, które nie zostały należycie wyjaśnione i są sporne. Powołane dowody nie były przeprowadzone i oceniane przez organ odwoławczy, a mają istotny wpływ na prawidłową ocenę, czy zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przeprowadzenie ww. dowodów nie spowoduje także nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jako oczywiście uzasadniona podlegała uwzględnieniu z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrolowany organ odwoławczy wykonał w sposób wadliwy kompetencję do wydania postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu kasatoryjnego (art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a.). Z akt administracyjnych wynika, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2021 r. została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej (P. I.) w dniu 8 listopada 2021 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął co do zasady z końcem dnia 22 listopada 2021 r. Organ odwoławczy dokonując oceny zachowania powyższego terminu, ograniczył się jednak tylko do treści datownika organu pierwszej instancji (tzw. Prezentaty), z której wynikało, że pismo obejmujące odwołanie "wpłynęło" do Kancelarii Ogólnej Starostwa Powiatowego w dniu 23 listopada 2021 r. Powyższa pieczęć z podpisem pracownika Starostwa nie została powiązana z adnotacją, że odwołanie zostało złożone osobiście, jak również nie zawarto w niej adnotacji co do ilości stron złożonego pisma. Dodatkowo organ pierwszej instancji, wezwany przez organ odwoławczy do udzielenia wyjaśnień, w istocie uchylił się od zajęcia stanowiska, wskazując, że nie ma wiedzy co do sposobu wniesienia odwołania, jak również nie jest w posiadaniu koperty z datą stempla pocztowego w zakresie przesyłki obejmującej odwołanie strony skarżącej. Powyższe braki – świadczące o poważnych i istotnych zaniedbaniach organizacyjnych w Kancelarii Ogólnej Starostwa Powiatowego – powinny były zostać rozstrzygnięte samodzielnie przez organ odwoławczy przez przyjęcie, że odwołanie strony skarżącej zostało wniesione drogą pocztową przez nadanie przesyłki poleconej na adres organu pierwszej instancji w ostatnim dniu terminu do wniesienia odwołania, to jest w dniu 22 listopada 2022 r. Wniosek ten wynika bezpośrednio z załączonego do akt postępowania odwoławczego oraz akt postępowania sądowego potwierdzenia nadania przez pełnomocnika strony skarżącej w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego przesyłki poleconej na adres Starostwa Powiatowego w [...]. Dokument potwierdzenia nie zawiera wskazania rodzaju nadanego pisma, jednak nie istnieją żadne uzasadnione podstawy, aby twierdzić, że nadana przesyłka obejmowała inny dokument niż odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w takiej sytuacji data nadania tego rodzaju przesyłki rozstrzyga o zachowaniu terminu procesowego. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpoznanie wniesionego w terminie odwołania. Mając na względzie podniesione wyżej argumenty, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, zasądzając jednocześnie na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie drugim orzeczenia – od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej – zwrot kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się uiszczony wpis oraz koszty zastępstwa procesowego.