I GSK 1648/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej LM od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Po 247/22 w sprawie ze skargi LM na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. odmawia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji; 2. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Po 247/22 oddalił skargę LM (dalej: strona, skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku Białej z 16 kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik strony, który zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Nie wskazując żadnych uregulowań zawartych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.1998.137.887 ze zm.; dalej: ustawa) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz.U.2003.141.1365 ze zm.; dalej: rozporządzenie) poprzez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że wobec skarżącego nie można było zastosować w stanie faktycznym danej sprawy dobrodziejstwa przewidzianego przez ustawodawcę w postaci umorzenia należności publicznoprawnych z tytułu ubezpieczenia społecznego. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Organ zażądał oddalenia skargi kasacyjnej, a także zasądzenia na jego rzecz od strony zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2668/15; niepublikowane). Przypomnienia powyższych kwestii wymagał fakt, że skarżący we wniesionym środku zaskarżenia nie powołał żadnego przepisu p.p.s.a.; z treści zaś skargi kasacyjnej wynika, że ma ona podstawę w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zatem należało przyjąć, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje dokonanych ustaleń faktycznych. Rezygnacja z możliwości jakie stwarza treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oznacza, że pozbawiona jest sensu jakkolwiek argumentacja zawarta w motywach skargi kasacyjnej jak np. "skarżący wykazał niezbicie, że nie ma możliwości zapłaty zaległego zadłużenia ani też poddania się egzekucji". Nie spełnia wyżej wskazanych wymogów także zarzut obrazy prawa materialnego poprzez błędną interpretację wskazanych przepisów, gdyż – w motywach (ostatnia strona skargi kasacyjnej) – brak jest nie tylko oznaczenia przepisów ale i uzasadnienia w zakresie wykazania mylnego rozumienia tych norm lub niewłaściwego odczytania; argumentacja bowiem dotyczy kwestii dotyczących ustaleń faktycznych (sytuacji rodzinnej i finansowej, wysokości egzekwowanych środków z różnych źródeł, brak majątku i prowadzenie egzekucji sądowej, a także komorniczej). W ocenie Sądu II instancji, Sąd I instancji – będąc w trybie art. 190 p.p.s.a. wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1054/21 – prawidłowo przyjął, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego w granicach swobodnego uznania administracyjnego. Odmawiając umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ZUS nie dokonał rozstrzygnięcia w sposób dowolny. Z uzasadnień decyzji obu instancji jasno wynikają przesłanki rozstrzygnięcia. Mieści się ono w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jak też zachowuje proporcje pomiędzy ważnym interesem strony i interesem społecznym. Przepis art. 28 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 ustawy ustawodawca wskazał szereg przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Poza okolicznościami świadczącymi o całkowitej nieściągalności należności, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 a ustawy). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o powyższy przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b ustawy. ZUS może w oparciu o te przesłanki umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ wywołałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: (1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; (2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; (3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy zauważyć, iż w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to konieczność uwzględnienia ważnego interesu osób zobowiązanych oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych, co jest konstrukcją podobną do przyjętej w art. 7 k.p.a., gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego (zob. wyr. NSA z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 398/07). W doktrynie i judykaturze sądów administracyjnych podkreśla się, iż umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie wyjątkowych, a nawet drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia lub inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie jest realnie niemożliwe wywiązanie się z zobowiązań wobec ZUS (tak WSA w Warszawie z wyroku z 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 395/07). Podstawa umorzenia należności ZUS została stworzona dla "uzasadnionych przypadków" – a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). Jednocześnie aspekt ten nie może być pomijany przy analizie "stanu majątkowego" zobowiązanego oraz "możliwości zaspakajania niezbędnych potrzeb życiowych dłużnika i jego rodziny" (tak NSA wyroku z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 884/08). Podkreślenia wymaga, że decyzje podejmowane na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy w związku z § 3 rozporządzenia mają również charakter uznaniowy. Także więc i w tych sytuacjach prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje ZUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje ZUS do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z 8 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 997/11). Stanowisko w kwestii uznaniowości decyzji w powyższym zakresie jest ponadto poparte orzecznictwem sądowym. Zgodnie z wyrokiem NSA z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 573/19 "decyzja w sprawie umorzenia należności składkowych posiada charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez podatnika przesłanek. Świadczy o tym sposobie normowania użycie w art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne terminu "może". Nawet zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych". Natomiast w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 332/19 Sąd stwierdził, że "rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia następuje w ramach uznania administracyjnego. Zatem nawet zaistnienie przewidzianych w cytowanych przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi. Nadmienić przy tym należy, że ulga taka jest przywilejem, który może być wnioskodawcy przyznany decyzją ale nie jest jego prawem". Odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnia brak przesłanek o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.