III OSK 6111/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2184/20 w sprawie ze skargi L.J. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 4 września 2020 r. nr KRP-2846/20 w przedmiocie odmowy wypłaty 100% uposażenia za okres przebywania na zwolnieniach lekarskich oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2184/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: jako organ, skarżący kasacyjnie) z dnia 4 września 2020 r. nr KRP-2846/20 w przedmiocie odmowy wypłaty 100% uposażenia za okres przebywania przez L.J. ( dalej: jako strona ) na zwolnieniach lekarskich oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 27 maja 2020 r. nr KRP-1987/2020. W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie opinię wydał podmiot funkcjonujący w ramach przyznanych mu kompetencji, tj. organ administracji publicznej powołany do orzekania na zasadach i trybie określonych w ustawie. Regionalna Komisja Lekarska nie może być w znaczeniu procesowym traktowana jako biegły, albowiem nie jest osobą fizyczną posiadającą wiedzę specjalistyczną w danej dziedzinie, lecz organem kolegialnym. Ustalenie czy niezdolność funkcjonariusza do służby w okresie pozostawania na zwolnieniu lekarskim jest konsekwencją wypadku w służbie może być rozstrzygnięte przez właściwą komisję lekarską podległą ministrowi do spraw wewnętrznych, która jest organem niezależnym od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zarzucając: 1/ Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późno zm.), zwanej dalej: "k.p.a." poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne przyjęcie, że organ nie był uprawniony do zwrócenia się do Regionalnej Komisji Lekarskiej (dalej: "RKL") jako do grupy biegłych z zakresu zagadnień medycznych, podczas gdy z art. 84 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że w sytuacji, w której w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, a RKL stanowi w istocie grupę lekarzy o określonej specjalizacji, posiadających wiedzę specjalną w wymaganym zakresie, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 2/ Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji wskutek błędnego uznania, że opinia RKL nie może stanowić dowodu w sprawie, podczas gdy Sąd I instancji zasadniczo nie kwestionując wartości merytorycznej stanowiska zaprezentowanego w opinii RKL, odrzucił ją jako dowód w sprawie, i jednocześnie nie wykazał, aby opinia ta była sprzeczna z prawem, podczas gdy opinia ta może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że organ nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego i w związku z tym, wydał decyzję przedwcześnie, podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że ustalenia organu, które wymagały wiadomości specjalnych, zostały poczynione zgodnie z zasadami uregulowanymi w k.p.a., na podstawie opinii biegłych lekarzy wchodzących w skład RKL, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. "o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 398 z późno zm.), zwanej dalej: ustawą o komisjach lekarskich, poprzez zawarcie w uzasadnieniu orzeczenia błędnych wskazań co do dalszego trybu postępowania i polecenie, aby ponownie rozpoznając sprawę organ skierował Skarżącego do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych celem ustalenia, czy okres zwolnienia lekarskiego, na którym przebywał Skarżący pozostawał w związku z wypadkiem, którego doznał 26 października 2017 roku, podczas gdy wskazana przez Sąd komisja lekarska nie jest właściwa do rozpoznania sprawy, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy";. 5/ Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne, niekonsekwentne odniesienie się do akt postępowania administracyjnego, jak również oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach, które nie wynikają z przepisów prawa przywołanych w sentencji wyroku ani uzasadnieniu, w stopniu uniemożliwiającym kontrolę kasacyjną wydanego orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6/ Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich przez jego błędną wykładnię i uznanie, że komisja lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych jest właściwa do spraw oceny stanu zdrowia funkcjonariuszy ABW, podczas gdy analiza wymienionych przepisów wskazuje jednoznacznie, że komisja lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, nie jest właściwa do spraw oceny stanu zdrowia funkcjonariuszy ABW. W konsekwencji skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi z 8 października 2020 roku. Ewentualnie, w razie nieprzychylenia się przez Sąd do powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W skardze kasacyjnej zawarto też wniosek o zwrot poniesionych kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, sąd uprawniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zasadą jest, że w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie zarzutów naruszeń przepisów postępowania z naruszeniem przepisów prawa materialnego, do zarzutów tych należało się odnieść łącznie, zwłaszcza że istota zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego sprowadza się w rzeczywistości do zaleceń Sądu dotyczących postępowania organu po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw, pomimo tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne. Istota, a w zasadzie cała treść, zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego czy Regionalna Komisja Lekarska (dalej – RKL) mogła być powołana jako biegły i wydać opinię w sprawie dotyczącej tego czy L.J. przebywał na zwolnieniu lekarskim w związku z wypadkiem jakiego doznał na służbie. Regulację prawną zawartą w k.p.a., dotyczącą korzystania z opinii biegłego należy uznać za bardzo ogólną. Unormowana została tylko kwestia dotycząca tego kiedy należy powołać biegłego, oraz zdolności do występowania w charakterze biegłego. Stosownie do treści art. 84 § 1 k.p.a., jeżeli w sprawie są wymagane wiadomości specjalne, organ administracji może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie stosownej opinii. Biegłym może być osoba wpisana na listę biegłych lub znajdująca się poza taką listą, może to być osoba fizyczna lub instytut, biegły jednak w każdym przypadku, musi dysponować specjalnymi wiadomościami, natomiast przy wydawaniu opinii cechować się musi bezstronnością i podlega on wyłączeniu na zasadzie i w trybie określonym w art. 24 k.p.a. o czym stanowi art. 84 § 2 k.p.a. Tym samym dopuszczalne co do zasady jest powoływanie w charakterze biegłego nie tylko jednej osoby posiadającej szczególną wiedzę, ale np. instytutu, w którego imieniu opinia zostanie wydana przez zespół biegłych. Przyznać należy również rację skarżącemu kasacyjnie, że po analizie regulacji dotyczących funkcjonowania komisji lekarskich podległych Szefowi ABW, że przepisy te nie przewidują trybu prowadzenia postępowania orzeczniczego celem ustalenia, czy wydane zwolnienie lekarskie pozostaje w związku z wypadkiem w służbie, którego funkcjonariusz doznał w przeszłości. Natomiast do funkcjonariuszy ABW nie mają zastosowania przepisy prawa regulujące postępowanie przed komisjami podległymi ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. W związku z tym organ zobowiązany jest do procedowania zgodnie z przepisami regulującymi ogólne postępowanie administracyjne. Powyższe stwierdzenie nie oznacza jednak, że zasadnym było powołanie w charakterze biegłego przez Szefa ABW Regionalnej Komisji Lekarskiej podległej właśnie Szefowi ABW. Jeżeli organ miał wątpliwości co do prawidłowości zaświadczenia lekarskiego przedłożonego przez stronę tego postępowania to oczywiście uprawniony był do zasięgnięcia opinii biegłego, jednak nie powinien przyjmować, że biegłym w sprawie będzie podległa mu komisja. O słuszności powyższego stwierdzenia przekonuje kilka argumentów, pierwszym z nich jest to, że Szef ABW wydając postanowienie o powołaniu biegłego nie powołał w tym charakterze lekarza lub lekarzy o określonej specjalizacji tylko podległą mu komisję. Sąd nie ma żadnych podstaw ku temu aby podważać wiedzę, czy fachowość lekarzy wydających opinię jednak w rozpoznawanej sprawie niewiadomą pozostaje to dlaczego organ powołując jako biegłego podległą mu komisję lekarską, mającą orzekać o konsekwencjach doznanego przez stronę urazu ortopedycznego zaakceptował to, że w zespole wydającym opinię nie będzie żadnego ortopedy, a jednym z członków zespołu opiniującego będzie lekarz stomatolog. Po drugie RKL ani na podstawie przepisów ustawy o ABW, ani wydanych rozporządzeń nie posiada uprawnień do oceny tego czy przebywanie funkcjonariusza ABW na zwolnieniu lekarskim pozostaje w związku z wypadkiem jakiemu uległ on w czasie pełnienia służby. Przyjmując jako pewnik, że prawodawca działa w sposób racjonalny, stwierdzić należy wykluczył on możliwość orzekania przez RKL w tego typu sprawach. Dlatego też Szef ABW nie mógł nadać podległej mu komisji uprawnień do orzekania w charakterze biegłego w sprawach, w których nie posiada ona uprawnień do działania jako organ jemu podległy. Zwrócić uwagę należy również na to, że w sprawach w których orzeka RKL, jako organ podległy Szefowi ABW przepisy prawa przewidują procedurę odwoławczą. W niniejszej sprawie Szef ABW powołując RKL jako biegłego nadał jej nie tylko nowe uprawnienia, ale również zmienił procedurę orzeczniczą pozbawiając stronę możliwości wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie nie rozważono tego, że wobec biegłego wymaganie dotyczące posiadania szczególnej wiedzy w danej dziedzinie nie jest jedynym. Artykuł 84 § 2 k.p.a. stwierdza, że biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a. Tym samym z uwagi na treść art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu w sprawie, której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej, bez wątpienia Regionalne Komisje Lekarskie podlegają Szefowi ABW. Podkreślić również należy, że sądy nie są uprawnione do negowania merytorycznej treści opinii biegłego, gdyż biegły jako specjalista w danej dziedzinie posiada wiedzę szczególną, której z kolei nie posiada sąd. Sąd nie jest upoważniony do dokonywania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, która mogłaby prowadzić do odmiennego rozpoznania schorzenia, czy powiązania z zaistniałym w przeszłości wypadkiem. Nie oznacza to jednak, że opinia biegłego nie podlega ocenie sądu tak jak każdy inny dowód w sprawie. Ocenie sądu podlega również okoliczność dotycząca tego, czy osoba lub osoby powołane w sprawie jako biegły mogły wydać opinię w sprawie. Negatywna ocena drugiego z tych zagadnień zwalnia sąd z dalszych czynności związanych z oceną opinii. Innymi słowy skoro dokument wydany w sprawie nie został wydany przez biegłego to nie może być uznany za opinię biegłego. Przywoływanie w skardze kasacyjnej orzeczenia, w którym opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa nie uznano za dowód z opinii biegłego, lecz za opinię naukową stanowiącą dowód nienazwany w żadnym stopniu nie przystaje do realiów rozpoznawanej sprawy. Prawidłowo postąpił więc Sąd I instancji ustalając, że opinia wydana została nie przez biegłego, a podmiot funkcjonujący w ramach przyznanych mu kompetencji tj. organ administracji publicznej powołany do orzekania na zasadach i trybie określonym w ustawie o ABW i AW. W tej sytuacji trzy pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania należało uznać za chybione. Niewiadomą pozostaje jaki zarzut zawarty został w pkt 4 (prawdopodobnie), skargi kasacyjnej, gdyż najwyraźniej pominięta została jego część początkowa i nie została przytoczona żadna konkretna norma prawna, która zostałaby naruszona przez Sąd I instancji Dwa kolejne zarzuty dotyczące błędnego sporządzenia uzasadnienia wyroku i obrazy przepisów prawa materialnego w rzeczywistości dotyczą jednego zagadnienia tj. rozważań Sądu I instancji co do tego w jakim kierunku powinno być prowadzone postępowanie administracyjne, po uchyleniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art.141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że może on być naruszony w dwóch przypadkach tj. wówczas gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże jak i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie II FPS8/09 – dostępna w CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2010 r., w sprawie I OSK 1605/09). Za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Sąd I instancji nie naruszył przepisu art.141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób prawidłowy umożliwiający kontrolę instancyjną. Zawiera ono wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął Sąd I instancji. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał zastosowany przepis prawa. Postawiony zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 1 ust.1 pkt 1 ustawy w sprawie komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w pkt 5 skargi kasacyjnej jest chybiony z tego powodu, że Sąd I instancji w sposób właściwy zinterpretował powyższe przepisy. Błędnie jedynie wskazał, że tym trybie mogą być wydawane orzeczenia wobec funkcjonariuszy ABW. Pomimo wcześniejszego stwierdzenia, że Sąd I instancji nie naruszył przepisu art.141 § 4 p.p.s.a., bo przecież zrozumiałe są przesłanki jakimi się kierował, o tyle nie można się zgodzić z całością argumentacji zawartej w uzasadnieniu. Dotyczy to sposobu dalszego procedowania przedmiotowej sprawy. Jednak choć w tym przypadku nie można podzielić przytoczonej argumentacji o możliwości wydania orzeczenia przez komisję lekarską podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych to wydany wyrok odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli Szef ABW w dalszym ciągu będzie podtrzymywał stanowisko o konieczności oceny przez biegłego tego czy przebywanie funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim miało związek z wcześniejszym jego wypadkiem na służbie to powinien, powołać konkretnego biegłego lekarza z listy biegłych lub spoza tej listy, ale o określonej specjalizacji lekarskiej. W żadnym wypadku biegły lekarz nie może być zastępowany przez komisje lekarskie podległe organowi prowadzącemu postępowanie. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.