II SAB/Sz 27/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi I. J. na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie bezczynność w sprawie rozpoznania wniosku oddala skargę. UZASADNIENIE I. J. pismem z dnia 21 marca 2020 r. zatytułowanym "Skarga na bezczynność Burmistrza W." wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku o zwrot kosztów dojazdu dziecka w terminie miesiąca. W uzasadnieniu skargi wyjaśniała, że w dniu 25 listopada 2019 r. na podstawie art. 32 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.) złożyła wniosek o zwrot kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka T. J. do punktu przedszkolnego w W.. Burmistrz W. w piśmie z dnia 12 grudnia 2019 r. powołując się na przepis art. 32 ust. 6 stwierdził, że nie ma podstawy prawnej do zwrotu kosztów dowożenia dziecka 4 – letniego. Pismem z dnia 27 grudnia 2019 r. skarżąca skierowała do Burmistrza W. wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o przepis art. 32 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe. W odpowiedzi z dnia 24 stycznia 2020 r. organ poinformował, że stanowisko zawarte w piśmie z dnia 24 stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka T. J. nie uległo zmianie. Skarżąca uznając, że powyższe wyczerpało znamiona bezczynności wystosowała w tej sprawie pismem z dnia 1 lutego 2020 r. ponaglenie. Jednakże ponaglenie to nie zostało przesłane do SKO. gdyż - jak wskazuje pismo Burmistrza W. z dnia 17 lutego 2020 r. - nie jest możliwe zastosowanie procedury opartej na przepisach postępowania administracyjnego. Przytaczając powyższe skarżąca doszła do wniosku, że w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa i "anarchią", czego dowodzi uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2861/18, w którym podkreślono, że "zgodzić przyjdzie się z Sądem I instancji co do tego, że czynność organu w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna w sytuacji, gdy dziecko jest dowożone przez tego opiekuna do przedszkola (oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, itd.) - jako określana w umowie cywilnoprawnej - nie podlega właściwości sądu administracyjnego, lecz sądu powszechnego. Kwestia ta nie jest jednak przedmiotem niniejszej sprawy. W jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości skardze K.K. zaskarżyła czynność Burmistrza Miasta i Gminy R. w postaci pisma (...) na mocy której odmówiono jej zapewnienia jej (...). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jeszcze na gruncie przepisów art. 17 ust. 3a i art. 14a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wykształcił się pogląd, zgodnie z którym odmowa organu gminy zapewnienia darmowego dowozu dziecka do szkoły (przedszkola) jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej tego organu dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OSK 1909/04, z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1022/09, z 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1961/14). Pogląd ten nie uległ zmianie, gdy znowelizowano te przepisy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. nr [...] poinformował, że nie ma podstawy prawnej do zwrotu kosztów dowożenia dziecka 4-letniego. Ponadto wyjaśniał, że w dniu 27 grudnia 2020 r. skarżąca wniosła kolejny wniosek o zmianę poprzedniego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 24 stycznia 2020 r. znak [...] poinformowano skarżącą, iż nie ulega zmianie stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 12 grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka T. J.. Wskazano ponadto, iż nie znajduje zastosowanie forma decyzji administracyjnej, bowiem podejmowane w tym zakresie czynności należą do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Umowa zaś ma charakter cywilny i określa prawa i obowiązki stron oraz reguluje zasady zwrotu kosztów przejazdu. Warunki takiej umowy i negocjowanie jej treści leży w gestii stron umowy, a wynikłe na tym tle spory podlegają kompetencji sądów cywilnych. W dniu 31 stycznia 2020 r. Skarżąca wniosła ponaglenie, które przekazano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Kolegium stwierdziło, że organ nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu dojazdu dziecka do Punktu Przedszkolnego. Dalej organ po przytoczeniu treści art. 32 ust. 6 i art. 39a ust. 1 ustawy Prawo oświatowe zaznaczył, że nie był zobowiązany do zawarcia umowy, a odmawiając jej zawarcia nie pozostawał w bezczynności. Sąd zarządzeniem z dnia 30 marca 2020 r. wezwał skarżącą do jednoznacznego wskazania, czy pismo z dnia 2 marca 2020 r. stanowi skargę na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie rozpoznania wniosku, czy jest to skarga na czynność Burmistrza W. z dnia 12 grudnia 2019 r. Wykonując wezwanie Sądu skarżąca oświadczyła, że jej pismo stanowi skargę na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z uwagi na fakt, że wniosek został złożony w oparciu o art. 32 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe, a procedowany był na podstawie art. 32 ust. 6 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwana dalej "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność organów. Skargę na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść skutecznie w stosunku do organu, który, mimo że zobowiązany do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie czyni tego w terminie ustawowo przewidzianym (art. 149 P.p.s.a.). Istota skargi na bezczynność polega bowiem na tym, że sąd uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem. Z bezczynnością mamy więc do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt czy czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ zobowiązany był do ich dokonania. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga na bezczynność jest traktowana zatem jako skuteczne narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. W świetle tych rozważań stwierdzić należy, że Sądowa kontrola zaskarżonej bezczynności przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna, gdyż w sprawie nie doszło do bezczynności organu. Na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżąca zarzuciła Burmistrzowi W. bezczynności w rozpoznaniu jej wniosku o zwrot kosztów dowodu niepełnosprawnego syna do punktu przedszkolnego. Jak wynika z akt sprawy ze stosownym wnioskiem w tym przedmiocie skarżąca wystąpiła do organu pismem z dnia 25 listopada 2019 r. Organ w odpowiedzi z dnia 12 grudnia 2019 r. poinformował stronę, że w świetle przepisów ustawy Prawo Oświatowe nie ma podstaw do zwrotu kosztów dowożenia dziecka. Strona uznając to rozstrzygnięcie za wadliwe, pismem z dnia 27 grudnia 2019 r. zwróciła się o zawarcie umowy na zwrot kosztów dowodu dziecka do punktu przedszkolnego lub wydania decyzji, ewentualnie sporządzenia opinii uzasadniającej odmowę wydania decyzji. Jednakże organ pismem z dnia 24 stycznia 2020 r. podtrzymał odmowę zawarcia umowy, jednocześnie wyjaśniając, że w sprawie nie znajduje zastosowanie forma decyzji administracyjnej, zaś umowa ma charakter cywilnoprawny. Powyższe powtórzył w piśmie z dnia 17 lutego 2020 r. skierowanym do skarżącego w nawiązaniu do wystosowanego ponaglenia. Zdaniem Sądu, w tak ustalonym stanie faktycznym nie sposób uznać, aby Burmistrz W. pozostawał w bezczynności, skoro rozpoznał złożony wniosek jak i ustosunkował się do kolejnych pism skarżącej. Zauważyć przy tym należy, że organ w odpowiedzi z dnia 12 grudnia 2019 r. przedstawił powody dla których przyjął, że brak jest podstaw do zwrotu kosztów dojazdu syna skarżącej do punktu przedszkolnego. Mianowicie wskazał, że na mocy art. 35 ust. 6 ustawy Prawo oświatowego obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom 5-letnim i 6-letnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej miedzy wójtem burmistrzem, prezydentem, a rodzicami, natomiast gmina nie ma możliwości prawnych dowodu lub zwrotu kosztów tego dowozu dla dziecka 4- letniego. Oznacza to zatem, że żądanie zostało rozpatrzone odmownie, o czym poinformowano skarżącą. Dokonano więc w sprawie stosownej czynności w stosunku do złożonego wniosku. Również sama skarżąca w piśmie z dnia 27 grudnia 2019 r. przyznała, że negatywnie rozstrzygnięto jej sprawę, jednakże nie dostrzegając, że taka reakcja organu spowodowała, że nie można zarzucić Burmistrzowi bezczynności. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury kwestie związane ze zwrotem kosztów dojazdu dziecka do szkoły nie stanowią materii podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, zaś podejmowane w tym zakresie czynności należą do kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Pogląd ten należy również odnieść do zwrotu kosztów dowodu dziecka do przedszkola czy oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej. W konsekwencji skoro organ nie był zobowiązany do wydania decyzji, postanowienia czy innego aktu, zatem udzielając odpowiedzi na wniosek w formie pisemnej dopełnił ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy. Z bezczynnością mielibyśmy do czynienia gdyby organ milczał w przedmiocie wniosku. A taka sytuacja nie występuje, skoro organ zajął stanowisko względem zgłoszonego żądania. Za nieuprawione traktować trzeba utożsamianie bezczynność organu z brakiem pozytywnego rozpoznania sprawy. Bezczynność należy wiązać z nierozpatrzeniem wniosku nie zaś z faktem nieuwzględnienia zgłoszonego żądania. Również podniesiona przez stronę okoliczność, że wniosek został złożony w oparciu o art. 32 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe, a procedowany na podstawie art. 32 ust. 6 ww. ustawy, nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie świadczy o bezczynności organu. W ramach skargi na bezczynność Sąd nie bada merytorycznej poprawności czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie czynność została dokonana. Stąd poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawidłowość czynności załatwiającej wniosek. Kwestie te mogłyby podlegać ocenie tylko w przypadku gdyby przedmiotem skargi uczyniono czynność odmawiającą zwrotu kosztów dojazdu. Tymczasem skarżąca jednoznacznie odpowiedziała się za tym, że skarży bezczynność organu, dlatego też argumentację kwestionującą legalność czynności odmowy zwrotu kosztów uznać należy za chybioną i nieadekwatną do przedmiotu zaskarżenia. Innymi słowy rzecz ujmując w sytuacji ustosunkowania się przez organ do zgłoszonego wniosku, ewentualna błędna podstawa rozpoznania żądania nie powoduje, że w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością. Wręcz przeciwnie sam fakt rozpoznania wniosku świadczy o braku bierności organu, zaś prawidłowość stanowiska organu co do zasadności odmowy zwrotu kosztów dojazdu nie podlega ocenie w skardze na bezczynność. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdzając, że organ w sprawie wniosku skarżącej nie dopuścił się bezczynności, orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. o oddaleniu wniesionej skargi.