II OSK 1566/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 728/07 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części mieszkalnej istniejącego budynku na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz W. P. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 728/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2007 r. nr SKO [...] utrzymującą w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia decyzję Kierownika Zespołu Lokalizacji w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] - ustalającą na rzecz P. K. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części mieszkalnej istniejącego budynku na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we Wrocławiu, na działce nr [...],[...], obręb [...]. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] października 2007 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu wniosła W. P. Skarżąca zarzuciła, że decyzje wydano bez przeprowadzenia wizji lokalnej, opierając się jedynie na oświadczeniach inwestora. W ocenie skarżącej organ bezpodstawnie przyjął, iż wniosek inwestora spełnia łącznie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Skarżąca podnosiła, że inwestor nie zorganizował wjazdu z ul. [...] na posesję nr [...], pomimo że został do tego zobligowany decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...]. Zdaniem skarżącej pięć miejsc parkingowych przy tworzonym niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej, nie zaspokoi potrzeb tego typu placówki bez uszczerbku dla potrzeb mieszkańców sąsiednich domów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, i wskazał, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania części obiektu nie jest sprzeczna z zasadą zachowania ładu przestrzennego w terenie, tym bardziej, że planowane zamierzenie stanowić będzie kontynuację dotychczasowej funkcji. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 18 maja 2007 r. odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wydanej decyzji organ pierwszej instancji określając rodzaj inwestycji, linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych - posłużył się nazewnictwem wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). Nadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił ilość miejsc parkingowych (minimum 5), od których urządzenia - zapewnienia na działce objętej warunkami zabudowy, organ uzależnił dopuszczalność planowanej inwestycji - zmianę sposobu użytkowania części obiektu. Jednocześnie Sąd wskazał, że szczegółowe ustalenia w tym zakresie będą przedmiotem postępowania na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut skargi, iż organy nie przeprowadzając oględzin przedmiotowej działki dopuściły się naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. - wydając skarżone decyzje. W ocenie Sądu pierwszej instancji zbędne było przeprowadzenie przedmiotowych oględzin, przede wszystkim z tej przyczyny, że kwestia konkretnego usytuowania wyznaczonej liczby miejsc parkingowych, uwzględniająca przepisy techniczne, oceniana będzie dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że również kwestie wpływu usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie w świetle prawa budowlanego uciążliwości lub niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej, będą badane w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca W. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania w całości decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], ustalającej na rzecz P. K. warunki zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na działce nr [...],[...], obręb [...] we Wrocławiu przy ul. [...], oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezzasadne uznanie, że decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2007 r. w zakresie uzgodnienia możliwości realizacji inwestycji z zarządcą drogi, została wydana zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez nieuwzględnienie skargi, mimo, że wydanie decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2007 r. nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania nie spowoduje zmiany cech, parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca podnosi również, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2007 r. nie narusza chronionych prawem interesów osób trzecich, a przez to jest zgodna z przepisem art. 54 pkt 2 d ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 2 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz warunkach zabudowy. Pismem z dnia 17 września 2008 r. odpowiedź na skargę złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wnosząc o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2007 r. i wnosząc o oddalenie skargi. Z kolei pismem z dnia 25 września 2008 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożył P. K. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. O zasadności skargi kasacyjnej przesądza zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował i niewłaściwie zastosował w sprawie przywołaną wyżej normę prawną. Nie można bowiem w świetle brzmienia, a także wykładni systemowej tej normy, zasadnie twierdzić, że wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa, wyrażający się przede wszystkim w kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu, jest zawsze spełniony, gdy na obszarze działki objętej wnioskiem prowadzona jest już działalność, o którą występuje wnioskodawca i to nawet wówczas gdy w sąsiedztwie prowadzona jest tego typu działalność, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przyjęcie poglądu o swoistego rodzaju automatyzmie w tej mierze zaważyło na treści zaskarżonego wyroku. Tymczasem o automatyzmie takim nie może być mowy. Inaczej bowiem trzeba oceniać sytuację kiedy określony typ funkcji terenu istniejący w sąsiedztwie, a towarzyszący funkcji podstawowej, ma ograniczony zakres, mieszcząc się w infrastrukturze funkcji podstawowej (w niniejszej sprawie usługi na rzecz osiedla mieszkaniowego), a inaczej kiedy funkcje o charakterze infrastrukturalnym w stosunku do funkcji podstawowej określonego terenu zdecydowanie wykraczają poza obszar, na którym mają być lokalizowane. W tym pierwszym przypadku, statuowana art. 61 ust. 7 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, zasada dobrego sąsiedztwa będzie spełniona, zaś w drugim przypadku wręcz przeciwnie. Jeżeli tak to rozstrzygające znaczenie w sprawie warunków zabudowy określonej inwestycji, towarzyszącej podstawowej funkcji terenu będzie miało ustalenie zakresu prowadzonej działalności, dla której wnioskodawca żąda warunków zabudowy. Samo powoływanie się na już prowadzoną w sąsiedztwie działalność, w niniejszej sprawie usługowej, to za mało żeby przesądzić o treści decyzji o warunkach zabudowy. Tym bardziej nie może o tym przesądzać prowadzona działalność na działce objętej wnioskiem o warunki zabudowy. To, że na parterze budynku mieszkaniowego prowadzona jest już działalność usługowa - gabinet lekarski nie rodzi á priori obowiązku ustalenia warunków dla zmiany sposobu użytkowania całego budynku na usługi medyczne - niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Może być bowiem i tak, że pojedynczy gabinet lekarski to rzeczywiście realizacja funkcji infrastrukturalnej osiedla, ale więcej takich gabinetów (zakład opieki zdrowotnej) już niekoniecznie. Reasumując ta istotna dla rozstrzygnięcia sprawy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kwestia musi być przedmiotem ustaleń i oceny. Takich ustaleń i oceny zabrakło w niniejszej sprawie, zasadnym czyniąc związane z tym zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu będzie zobowiązany do oceny czy poczynione w sprawie ustalenia dają podstawę do tego aby przyjąć, że zmiana sposobu użytkowania części mieszkalnej przedmiotowego budynku na zakład opieki zdrowotnej mieści się w infrastrukturze obszaru, na którym zlokalizowany jest ww. budynek czy też nie. Dokonując takiej oceny Sąd pierwszej instancji winien mieć też na uwadze charakter i zakres funkcji usługowych prowadzonych w sąsiedztwie, stosownie do wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze, iż sprawa będzie ponownie rozpoznawana na znaczeniu tracą pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a odnoszenie się do nich uznać należy za przedwczesne. Uwzględniając to wszystko orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.