I OSK 353/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1602/10 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1602/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia 18 marca 2010 r., którą przyznano J. Sz. zasiłek celowy w kwocie 230 zł na miesiąc marzec 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że J. Sz. w marcu 2010 r. złożyła do Kierownika MOPS w S. łącznie 13 wniosków, w których wniosła o przyznanie zasiłków celowych. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że J. Sz. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada prawo własności domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje, niemniej warunki mieszkaniowe są trudne. Ustalono także, że J. Sz. nigdzie nie pracuje, bowiem posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jedynym źródłem jej utrzymania są świadczenia z pomocy społecznej. Burmistrz S. decyzją z dnia 18 marca 2010 r. przyznał J. Sz. zasiłek celowy w kwocie 230 zł na miesiąc marzec 2010 r. z przeznaczeniem na dofinansowanie: utrzymania telefonu- 5 zł, wody – 10 zł, karnetu na basen – 5 zł, ciśnieniomierza – 5zł, torby na zakupy – 5 zł, leków-24 zł, świec – 5zł, obuwia – 5 zł, gazu w butlach 46 zł, odzieży – 10 zł., pościeli – 10 zł, ogrzewania gazem z butli – 100 zł. Organ I instancji podkreślił, iż wysokość świadczenia uzależniona jest od wysokości posiadanych środków i możliwości MOPS oraz przedstawił wysokość środków jakimi dysponował w danym okresie na powyższy cel. W odwołaniu od powyższej decyzji J. Sz. opisała swoją trudną sytuację życiową oraz wyjaśniła, że przyznany zasiłek jest niewystarczający. Zarzuciła, że decyzja jest błędna i wydana została z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i podkreślił, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie oznacza tym samym, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości przez niego określonej. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Decyzja taka nie może jednak być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podało, że MOPS w S. przyznał J. Sz. na miesiąc marzec 2010 r. zasiłek celowy w wysokości 230 zł oraz świadczenie pieniężne w wysokości 170 zł na zakup artykułów żywnościowych. Ponadto organ wskazał, że J. Sz. w marcu 2010 r. złożyła łącznie 16 wniosków z prośbą o udzielenie pomocy materialnej na łączną kwotę 9.040 zł. W ocenie Kolegium żądanie zaspokojenia przez organ I instancji potrzeb na w/w kwotę jest całkowicie bezzasadne. Możliwości finansowe Ośrodka na powyższy cel na miesiąc marzec 2010 r. stanowią kwotę 80 zł na osobę/rodzinę. Organ I instancji na miesiąc marzec 2010 r. na zasiłki celowe fakultatywne dysponował kwotą 8.000 zł miesięcznie dla średnio 100 rodzin. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyjaśniło, że możliwość zaspokojenia potrzeb jest zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożyła J. Sz. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną oraz zarzuciła, że decyzja wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Sąd podkreślił, że z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za udzielnie pomocy. Podkreślić należy, że decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej oraz o jego wysokości ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. Nie zawsze też świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o nie. Jeżeli zatem oceniając z jednej strony sytuację materialną i osobistą wnioskodawczyni, a z drugiej strony własne możliwości finansowe - w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i zgłoszonych przez nich żądań - organ uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącej zasiłku celowego w kwocie 230 zł na miesiąc marzec 2010 r. to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. W ocenie Sądu, organ wyczerpująco uzasadnił motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazując, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi oraz że muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby skarżącej (która otrzymuje stałe wsparcie z pomocy społecznej) i cel pomocy, ale także potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. Sz., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność wsparcia osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych jej potrzeb i umożliwienia jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka; 2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj.: - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazywał na możliwość (konieczność) przyznania zasiłku celowego w wnioskowanej wysokości, - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 11 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść Skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części przez skarżącą. W ocenie skarżącej stanowisko Sądu, uznające za prawidłowe ustalenia organów, że pomimo bardzo trudnej sytuacji życiowej skarżącej, brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia we wnioskowanej wysokości, jest błędne. Skarżąca podniosła, że nie pracuje, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynym źródłem jej utrzymania są świadczenia z pomocy społecznej. Skarżąca podkreśliła, że wnioskuje jedynie o pomoc w zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych, tj. jedzenie i ubranie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności wymagał oceny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Zarzuty procesowe podnoszone w skardze kasacyjnej dotyczyły naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 39 § ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 11 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej, by w toku postępowania stały na straży praworządności i podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sprawie niniejszej nie uchybiono powyższym obowiązkom. Postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone należycie i wszystkie istotne okoliczności zostały ustalone w sposób prawidłowy i wszechstronny. Wysokość przyznanego zasiłku celowego uzasadniono zgodnie z art. 7 k.p.a. Organ przedstawił porównawczo średnią pomoc udzieloną skarżącej i innym rodzinom przez okres kilku miesięcy i dane te dostatecznie obrazują, że zakres pomocy, jaka udzielana jest skarżącej, będącej osobą samotną odbiega na jej korzyść w porównaniu z pomocą udzielaną innym osobom. Sąd I instancji prawidłowo ocenił i ocenie swej dał wyraz w uzasadnieniu wyroku, że organy administracji, działając w granicach uznania administracyjnego – wyboru rozstrzygnięcia nie dokonały dowolnie. Organy właściwie powołały się na fakt zróżnicowanej pomocy świadczonej na rzecz skarżącej – w ramach finansowych możliwości MOPS w S. Niezasadne były zatem zarzut naruszenia przepisów art. 7, 11 k.p.a. i innych przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można też zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej prze niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, zaś art. 3 ust. 3 zobowiązuje by rodzaj, forma i rozmiar świadczenia były odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Stosownie zaś do treści art. 39 ust. 1 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Według art. 39 ust. 2 zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. A zatem, skoro zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy "może być przyznany", to oznacza, że decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy. Organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji, organy winny wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Badając zgodność z prawem decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego Sąd ocenia, czy organy wykazały, że podjęte rozstrzygnięcie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. W świetle ustalonych w sprawie okoliczności zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 k.p.a. – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Organy orzekające w sprawie poddały ocenie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. W szczególności wzięto pod uwagę fakt, że skarżąca korzysta nieprzerwanie z różnych świadczeń z pomocy społecznej, a także i to, że udzielana skarżącej pomoc musi być dostosowana do możliwości finansowych miejscowego ośrodka pomocy społecznej. Przepis art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej umożliwia przyznanie zasiłku celowego na pokrycie części kosztów ponoszonych dla zaspokojenia określonych potrzeb, a zatem w razie braku możliwości pokrycia pełnych kosztów możliwe jest udzielenie pomocy częściowej – zwłaszcza w sytuacji, gdy zgłaszane potrzeby znacząco przewyższają możliwości finansowe organu pomocy społecznej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala natomiast na stwierdzenie na czym polegać miałoby naruszenie przez sąd I instancji art. 39 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Należy stwierdzić, że niesatysfakcjonujący stronę skarżącą wynik sprawy – oddalenie skargi przez sąd administracyjny nie świadczy o niedokonaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a stanowi jedynie wyraz oceny Sądu I instancji w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał pełnej kontroli postępowania organów administracji publicznej w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłku celowego, a efekt tej kontroli uzasadnił w sposób pozwalający na stwierdzenie, iż uczynił to w sposób odpowiadający prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wg zasad określonych w art. 258–262 p.p.s.a.