II OW 79/20

SENTENCJA Dnia 20 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Podlaskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Podlaskim, a Starostą Augustowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zbiornika przeciwpożarowego leśnego postanawia: wskazać Starostę Augustowskiego jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wojewoda Podlaski złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Augustowskim, a Wojewodą Podlaskim poprzez wskazanie Starosty Augustowskiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] o udzielenie pozwolenia na budowę zbiornika przeciwpożarowego leśnego o konstrukcji ziemnej o pojemności użytkowej 969 m3 wraz z niezbędnym wyposażeniem, na działce o nr [...], gm. S., pow. a. Starosta, powołując się na treść art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia ww. wniosku o pozwolenie na budowę jest Wojewoda i w związku z tym przekazał ten wniosek Wojewodzie celem rozpatrzenia. W ocenie Starosty, przedmiotem inwestycji jest zbiornik retencyjny mający służyć celom przeciwpożarowym oraz pełnić funkcję wodopoju dla zwierzyny i ptactwa. Jednak Starosta nie uzasadnił swojego stanowiska, a dokonana przez organ powiatowy interpretacja nie wynika ani z zakresu wniosku o pozwolenie na budowę ani z dokumentacji projektowej, dołączonej do wniosku. Zdaniem Wojewody, organem właściwym do rozpatrzenia ww. wniosku jest Starosta, co wynika z art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem wnioskowana inwestycja dotyczy wykonania urządzenia wodnego, które nie jest napełniane w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi lub wodami gruntowymi o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 i głębokości nieprzekraczającej 3 m od naturalnej powierzchni terenu o zasięgu oddziaływania niewykraczającym poza granice terenu, którego inwestor jest właścicielem. Inny charakter przedmiotowej inwestycji nie wynika z wniosku inwestora, który decyduje o zakresie złożonego wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 września 2017 r., VII SA/Wa 2351/16). Dla kwalifikacji przedmiotowego zbiornika przeciwpożarowego nie ma zaś znaczenia, że częściowo zbiornik ten pełni funkcję retencyjną (magazynującą wodę). W tej sprawie nie jest to bowiem główna funkcja przedmiotowego zbiornika, który ma służyć celom przeciwpożarowym. Ponadto zbiornik ten nie wyczerpuje definicji urządzeń służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, o jakich mowa w art. 16 pkt 65 Prawa wodnego. Poza tym art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wprawdzie dotyczy obiektów hydrotechnicznych, ale takich, które jednocześnie należą do obiektów piętrzących, upustowych, regulacyjnych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi (por. wyrok NSA z 30 listopada 2005 r., OSK 1604/04). Na odmienną kwalifikację zbiornika przeciwpożarowego nie pozwala też treść § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007 r. Nr 86, poz. 579), który zawiera definicję budowli hydrotechnicznej. A zatem zarówno treść art. 16 pkt 65 Prawa wodnego, jak i treść § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia wskazuje na to, że dyspozycja zawarta w art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko do tej grupy urządzeń, które w niej wymieniono. Rozszerzanie tej normy prawnej na inne pojęcia urządzeń wodnych, o jakich mowa w art. 16 pkt 65 Prawa wodnego nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że zbiornik przeciwpożarowy wraz z niezbędnym wyposażeniem nie należy do grupy obiektów wymienionych w art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Projektowany zbiornik przeciwpożarowy, nie ma żadnego znaczenia dla gospodarki wodnej ani wpływu na kształtowanie zasobów wodnych. Jak wynika z dokumentacji, planowane urządzenie wodne ma służyć do celów przeciwpożarowych oraz jako element krajobrazu oraz wodopój dla zwierzyny i ptactwa, będzie napełniany wodą z zewnątrz, głównie w okresie wiosennym. Projektowany sztuczny zbiornik przeciwpożarowy ma być podstawowym urządzeniem w systemie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę przyległych do niego terenów leśnych, zaś uwzględniając całkowały brak zasobów wodnych na przyległym terenie leśnym, bazować będzie na dopływie wody w okresie roztopowym i późniejszym z gruntu. Gdyby zbiornik przeciwpożarowy miał być zaliczony do "innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi, z wyłączeniem urządzeń melioracji wodnych", to do tej samej kategorii tak szeroko rozumianej, należałoby zaliczyć wszystkie obiekty objęte pojęciem "urządzeń wodnych", tylko wówczas nie byłoby podstaw do podziału kompetencji pomiędzy organy administracji architektoniczno-budowlanej szczebla powiatowego i wojewódzkiego (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2004 r., IV SA 54/03). Starosta przekazując wniosek do Wojewody podniósł ponadto kwestię projektowanej zastawki planowanej do montażu na istniejącym przepuście, przejmującym wody powierzchniowe z sąsiadującego terenu. Wojewoda wyjaśnił, że planowaną do realizacji zastawkę o wysokości piętrzenia 40 cm, trudno jest zaliczyć do budowli hydrotechnicznych piętrzących, dla których organem właściwym do wydania pozwolenia jest wojewoda. Pewnej gradacji (hierarchizacji) pojęcia "budowli hydrotechnicznej" ustawodawca dokonał w przepisach art. 29 ust. 1 pkt 14, art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym pierwszym przesądzając o tym, że obiekty tam wymienione nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Natomiast z brzmienia art. 82 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że tylko sprawy niektórych "budowli hydrotechnicznych" tam wymienionych, należą do właściwości wojewody jako organu pierwszej instancji, inne zaś "budowle hydrotechniczne" (nie wymienione w art. 82 ust. 3 pkt 2), należą do właściwości starosty zgodnie z art. 82 ust. 2. Pojęcie "budowli hydrotechnicznej" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jest określeniem szerokim wskazującym na pewną kategorię obiektów', budowli związanych swym usytuowaniem i wykorzystaniem z wodami (por. ww. wyrok o sygn. akt IV SA 54/03). W odpowiedzi na wniosek Starosta wskazał, że dokładnie przeanalizował wniosek [...] i prawidłowo zakwalifikował zamierzenie inwestycyjne. Starosta ustalił, że przedmiotem inwestycji będzie zbiornik retencyjny mający służyć celom przeciwpożarowym oraz pełniący funkcje wodopoju dla zwierzyny i ptactwa. Z załączonego projektu budowlanego wynika, że planowany obiekt to odkryty ziemny zbiornik wodny bazujący na "dopływie wody w okresie roztopowym i późniejszym z gruntu". Jak wskazano w projekcie technicznym wody gruntowe zalegają poniżej poziomu posadowienia zbiornika, stąd też zbiornik nie będzie zasilany wodami podziemnymi. Ponadto, dla zwiększenia ilości wody wpływającej do zbiornika zaprojektowano zastawkę zamontowaną na istniejącym przepuście przejmującym wody powierzchniowe z sąsiedniego terenu. Pobór wody ze zbiornika przewidziano wprost ze zbiornika poprzez pompy pływające oraz poprzez przewody ssawne z punktu poboru wody (trzech studni ssawnych zaopatrywanych w wodę z projektowanego zbiornika). Zgodnie z opisem technicznym zawartym w projekcie budowlanym zbiornik nie będzie posiadał innych zewnętrznych źródeł zaopatrywania w wodę niezbędnych do funkcjonowania zbiornika przeciwpożarowego takich jak: przyłącze wodociągowe czy ujęcie wody w postaci studni. Mając na uwadze powyższe, organ prawidłowo wywiódł, że zaprojektowany zbiornik będzie służył głównie kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Zbiornik będzie obiektem służącym do ujmowania wód powierzchniowych pochodzących z roztopów i opadów atmosferycznych, jednocześnie będzie stanowił zbiornik służący małej retencji. Jednocześnie trudno zgodzić się z twierdzeniem Wojewody Podlaskiego, że Starosta Augustowski był ściśle związany zakresem złożonego wniosku, i że to inwestor decyduje o charakterze inwestycji. Podkreślenia wymaga fakt, iż na organach administracji architektoniczno-budowlanej ciąży obowiązek ustalenia rzeczywistego rodzaju projektowanego obiektu. Od szczegółowej kontroli nie zwalnia go ustalenie nazwy obiektu podanej w projekcie budowlanym i we wniosku o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., II OSK 606/18). Dodatkowo, zgodnie z treścią art. 19 K.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Wobec powyższego Organ zasadnie ustalił rodzaj projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i uznał, że analizowany przez niego zbiornik zalicza się do obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Tym samym organem właściwym jako organ I instancji do rozpatrzenia wniosku [...] jest Wojewoda Podlaski, zgodnie bowiem z dyspozycją art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawo budowlanego. W piśmie z dnia 20 lipca 2020 r. Wojewoda ustosunkował się stanowiska Starosty, niezgadzając się, że przedmiotem wniosku jest "zbiornik retencyjny". Ponadto wskazał, że złożona do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacja nie zawiera pozwolenia wodnoprawnego. Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Wojewodą Podlaskim, a Starostą Augustowskim spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zbiornika przeciwpożarowego leśnego. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania m.in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego (starosty), a organów administracji rządowej (wojewody) określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. A zatem aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny, jak i prawny sprawy pozostają niesporne. Należy wskazać, że to z jaką konkretnie sprawą mamy do czynienia powinno wynikać z ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia w tym zakresie determinują rodzaj postępowania, które powinno zostać przeprowadzone, a tym samym i właściwość organów. W okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z wnioskiem dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę zbiornika przeciwpożarowego leśnego wraz z niezbędnym wyposażeniem. W tym zakresie Wojewoda ma rację, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organem właściwym do załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę jest Starosta. Na gruncie aktualnego stanu prawnego ustawodawca sam wyjaśnił jak właściwie należy kwalifikować zbiornik przeciwpożarowy w lasach. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) wprost wskazano, że "dodanie w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne w art. 270 ust. 2a ma na celu doprecyzowanie i skonkretyzowanie katalogu obiektów lub działań, w odniesieniu do których nie powinny być ponoszone opłaty stałe. Zmiana ta wynika z występujących wątpliwości interpretacyjnych dotyczących urządzeń wodnych (zbiorników wodnych zlokalizowanych w lasach), które pełnią funkcje ochronne – zabezpieczające obszar w wodę na wypadek wystąpienia sytuacji kryzysowej, np. pożaru. Obecnie tego typu obiekty, co do zasady, traktowane są jako urządzenia służące celom leśnym na potrzeby nawadniania gruntów oraz upraw, co jest jak najbardziej właściwe i prawidłowe". To wskazanie ustawodawcy potwierdza zatem stanowisko Wojewody, który powoływał na pogląd orzeczniczy, według którego nie każdy obiekt hydrotechniczny można zaliczyć do obiektów, o jakich mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto nie można w okolicznościach tej sprawy w sposób jednoznaczny uznać, że to inwestor dokonał kwalifikacji przedmiotu postępowania, ponieważ decydują w tej sprawie także obowiązujące przepisy prawa, które m.in. na właściciela lasu nakładają stosowne obowiązki, co wynika z § 39 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719 ze zm.). Ustęp 4 tego paragrafu stanowi m.in., że źródłem wody do celów przeciwpożarowych w lasach, które samoistnie lub wspólnie tworzą kompleks o powierzchni ponad 300 ha, zapewnia się w postaci nie więcej niż 2 zbiorników w obrębie chronionej powierzchni zawierających łącznie co najmniej 50 m3 wody. Należy uwzględnić, że w niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy obrębu [...], który stanowi fragment jednego z największych w Polsce kompleksów leśnych Puszczy Augustowskiej. W tej zaś sprawie nie wykazano aby kompleks leśnych w ramach tego obrębu wynosił mniej niż 300 ha. Z "Planu urządzenia lasu" sporządzonego na lata od 2015 do 2024 dla Nadleśnictwa Augustów w Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Białymstoku (dostęp: https://www.bialystok.lasy.gov.pl/documents/62605/26393966/Elaborat_Augustow_2015.pdf) na podstawie stanu lasu w dniu 1 stycznia 2015 r. wynika, że obręb leśny [...] wynosi 8607,91 ha, a powierzchnia lasu w ramach tego obrębu to 7650,3622 ha. Na uwagę zasługuje, że z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, iż ustawodawca odróżnił budowle hydrotechniczne od innych zbiorników, skoro jako budowle wymienił zarówno budowle hydrotechniczne, jak i zbiorniki. Ponadto dla kwalifikacji danej inwestycji jako urządzenia (budowli) wodnego wymagane jest aby miało służyć kształtowaniu zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Co prawda, definicja urządzenia wodnego zawiera otwarty katalog tych urządzeń; jednak wynika z nich określony charakter urządzenia jako związanego z gospodarką wodną, a takiego charakteru nie wykazuje będący przedmiotem wniosku inwestora zbiornik przeciwpożarowy. Skoro zaś zbiornik przeciwpożarowy nie jest urządzeniem wodnym służącym kształtowaniu zasobów wodnych, to nie winien on być zaliczony do kategorii innych obiektów budowlanych służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. To zaś prowadzi do wniosku, że organem właściwym w sprawie dotyczącej zbiornika przeciwpożarowego jest starosta, stosownie do treści art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.