II SA/Kr 853/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020r. r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. T. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 22 czerwca 2018r. r. nr: [...] w przedmiocie uzgodnienia z zakresu warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 20 lutego 2018 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. uzgodnił negatywnie, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego na działce nr [...] w miejscowości Z., gm. T., z uwagi na fakt, iż działka przeznaczona pod ww. inwestycję znajduje się w całości w strefie sanitarnej 0-50 m od istniejącego czynnego cmentarza, co jest niezgodne z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959r. Nr 52, póz. 315). Na przedmiotowe postanowienie inwestor E. T. złożyła zażalenie do Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Zarzuciła naruszenie przepisów § 3 ust. 1 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez ich nadinterpretację oraz "odwrócenie". Zdaniem skarżącej, przepis ten ma zastosowanie przy zakładaniu nowych cmentarzy, ewentualnie dla "nowej" zabudowy wokół cmentarzy istniejących, a nie jak w tym przypadku dla istniejącego cmentarza i zabudowy "uzupełniającej", nie "nowej". Zdaniem skarżącej okoliczność, że w chwili planowania kolejnej inwestycji stanem zastanym jest istnienie zarówno funkcjonującego cmentarza, jak i funkcjonujących zabudowań mieszkalnych i gospodarczych wyłącza zastosowanie powołanego rozporządzenia. Zdaniem Skarżącej zaprezentowana przez organ wykładnia przepisu jest dysfunkcjonalna, gdyż różnicuje sytuację mieszkańców już istniejących budynków i budynków przyszłych, dla których zagrożenie jest takie samo. Organ I instancji niesłusznie pominął inne aspekty, niż tylko badanie odległości z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Skarżącej uzgodnienie powinno zawierać odwołanie do zasady ogólnej wyrażonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej lokalizacja terenu jest taka, że teren cmentarza i działka są w stosunku do siebie pochyłe, więc jakiekolwiek siły naturalne nie mogą sprawić, że wody opadowe, czy gruntowe – ścieki będą spływać ku górze, a więc w kierunku działki. Ponadto pomiędzy działką a cmentarzem jest kanalizacja, zapobiegająca ewentualnemu przedostaniu się wód gruntowych. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2008 r. znak [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., póz. 1257), art. 3 pkt 1a i art. 12 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r., póz. 1261), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że z załączonej dokumentacji, w tym kopii mapy zasadniczej wynika, że działka, na której planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji (budynek mieszkalny) położona jest w całości w strefie 0-50 m ,,ochrony sanitarnej" cmentarza. Z treści § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Przepisy o strefach sanitarnych zawarte w ww. rozporządzeniu dotyczą nie tylko zakładania nowych cmentarzy ale także lokalizacji nowej zabudowy przy istniejących cmentarzach, co znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016 r. (sprawa o sygn. II OSK 2262/14), który potwierdził swoje wcześniejsze stanowisko (wyrok z 14 października 2014 r., sygn. II OSK 823/13). W ocenie organu odwoławczego § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia oznacza, że w pasie ochrony sanitarnej czynnego cmentarza niedopuszczalna jest realizacja zabudowy mieszkaniowej, a także innych, wymienionych w tym przepisie obiektów. Wskazał, że dokonując wykładni tego przepisu należy mieć na uwadze nie tylko wykładnię gramatyczną, ale również wykładnię celowościową. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Prawodawca stanowiąc ten przepis uznał, że bezpieczeństwo to będzie zapewnione, gdy m.in. budynki mieszkalne znajdować się będą w odległości, co najmniej 50 m od granicy cmentarza pod warunkiem, że są one podłączone do sieci wodociągowej. Błędne jest rozumowanie, że dla zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość cmentarza od budynków mieszkalnych zaś odległość budynków mieszkalnych od cmentarza istotna już nie jest. Zagrożenie sanitarne związane z istnieniem cmentarza jest takie samo niezależnie od tego, czy odległość między budynkiem mieszkalnym, a cmentarzem liczona jest od cmentarza do budynku mieszkalnego, czy też od budynku mieszkalnego do cmentarza. Zgodnie z § 7 powołanego wyżej rozporządzenia, przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Przepis stanowi więc, że jeżeli w czasie wejścia w życie rozporządzenia istniał cmentarz w odległości mniejszej niż wskazane w tym rozporządzeniu, to może on funkcjonować nadal, jeśli inspektor sanitarny się temu nie sprzeciwił. Z przepisu wywieść należy również, że także istniejące budynki mieszkalne usytuowane od takiego cmentarza w odległości mniejszej od wskazanych w rozporządzeniu, mogły nadal funkcjonować (wyrok NSA z dnia 14.04. 2015 II OSK 2138/13). W związku z tym, podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż na omawianym terenie (0-50 m strefie sanitarnej cmentarza) znajdują się inne obiekty budowlane, nie spełniające wymogów zawartych w § 3 ust. 1 rozporządzenia nie może mieć wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Przedmiotowe postanowienie w ustawowym terminie E. T. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła, że organy sanitarne ograniczyły się do ustalenia formalnego badania spełnienia wymogu z § 3 ust. 1 rozporządzenia, bez oceny celowości stosowania tego przepisu. Zdaniem skarżącej postanowienie w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy powinno być wydane po dokonaniu oceny rzeczywistego wpływu cmentarza na bezpieczeństwo korzystania z nieruchomości, a nie tylko w oparciu o ustalenie odległości cmentarza od planowanej inwestycji. Podkreśliła, że w sąsiedztwie cmentarza znajduje się wcześniej zrealizowana zabudowa i inspektor sanitarny nie sprzeciwił się dalszemu korzystaniu z cmentarza w oparciu o § 7 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej przepisy rozporządzenia są skierowane do właścicieli i zarządców cmentarzy, a nie do właścicieli nieruchomości. Stosowanie powołanego rozporządzenia do nowej zabudowy jest zdaniem skarżącej skutkiem powiększania się terenów w zakresie urbanistycznym i chęci zagospodarowania działek w strefie cmentarzy przez ich właścicieli. Zdaniem skarżącej nadrzędną sprawą jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego, a nie ochrona sanitarna cmentarza przed zabudowaniami mieszkalnymi. Zdaniem skarżącej okoliczność, że prawodawca przewidział w celu eliminacji zagrożeń strefy ochronne na odległość co najmniej 50 metrów od cmentarzy, nie zwalnia organów sanitarnych od sprawowania zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego. Skarżąca w swojej skardze wielokrotnie podkreśla, że nie ma realnego zagrożenia w funkcjonowaniu obiektów bliżej niż 50 m od cmentarza w Z. , a jeśli jest – to pytanie, dlaczego nie ma sprzeciwu inspektora sanitarnego w zakresie dalszego funkcjonowania cmentarza lub dalszego funkcjonowania wszelkiego rodzaju budynków i przebywania mieszkańców. Skarżąca powołuje się także na fakt, że wokół cmentarza funkcjonują już inne budynki. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., sygn. II SA/Kr 866/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej i tym samym dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnienie tego poglądu Sąd przedstawił w uzasadnieniu wyroku. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został w ustawowym terminie zaskarżony przez organ. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 722/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w obowiązującym stanie prawnym wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wśród których ustawodawca nie wymienia organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kompetencja inspekcji sanitarnej do dokonywania uzgodnień wynika jednak z art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przy czym przepis ten ma charakter nie tylko ustrojowy, lecz także kompetencyjny. Odmienna wykładnia tego przepisu czyniłaby go normą pustą, co jest sprzeczne z założeniem racjonalności prawodawcy. Tym samym właściwy powiatowy inspektor sanitarny jest organem właściwym do dokonania uzgodnień w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a zaskarżony wyrok – jako nietrafny i nieodnoszący się do meritum sporu – został uchylony, a sprawa trafiła do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, ze Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola działania administracji publicznej, której dokonuje sąd administracyjny ograniczona jest do kryterium legalności. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Sanitarny z 22 czerwca 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T., którym na wniosek Wójta Gminy T. z 8 lutego 2018 r., uzgodniono negatywnie, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego na działce nr [...] w miejscowości Z., gm. T., z uwagi na fakt, iż działka przeznaczona pod ww. inwestycję znajduje się w całości w strefie sanitarnej 0-50 m od istniejącego czynnego cmentarza, wskazując, iż taka lokalizacja wnioskowanego obiektu jest niezgodna z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959r. Nr 52, póz. 315). Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny sądu jest postanowienie, na które służy zażalenie. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy to w pierwszej kolejności należy wskazać, że wydawanie postanowień w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy należy do kompetencji organów inspekcji sanitarnej. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. i jest ono – stosownie do art. 190 p.p.s.a. – wiążące dla tutejszego Sądu. Z tego względu ocena dopuszczalności wydania przez organ zaskarżonego postanowienia pozostaje poza badaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Przedmiotem oceny pozostaje więc legalność wyrażenia przez organy I i II instancji negatywnego uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] w miejscowości Z., gm. T.. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52 poz. 315) odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że planowana przez skarżącą inwestycja ma znajdować się mniej niż 50 m od granicy cmentarza. W pierwszej kolejności należy wskazać, że § 3 ust. 1 rozporządzenia działa "w dwie strony", to znaczy określa zarówno minimalną odległość lokowanego cmentarza od już istniejącej nieruchomości, jak i już lokowanych dopiero inwestycji od istniejącego już cmentarza (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 115/17, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1518/11). Tylko w ten sposób norma realizuje swój funkcjonalny cel, a jej wykładnia pozostaje zgodna z treścią delegacji ustawowej. Przepis art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1473) powierza właściwemu ministrowi określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. Oznacza to, że z mocy powołanego przepisu wokół cmentarza istnieje pas izolujący, zwany też czasem strefą sanitarną, którego przeznaczenie na innego rodzaju cel, a w szczególności na tereny mieszkaniowe, jest niedopuszczalne. W ten sposób przepis ten staje się jednym z wielu, które organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane uwzględniać w toku dokonywania uzgodnień, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 59). Zastosowanie w toku uzgodnień omawianego rozporządzenia ma zresztą charakter gwarancyjny, gdyż nadaje działaniom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej ramy prawne, zabezpieczając przed ich arbitralnością. Należy podkreślić, że zasadniczym celem analizowanej normy § 3 ust. 1 rozporządzenia jest ochrona życia i zdrowia ludzi. Jest to jeden z powodów, dla których wskazuje się, że ma ona charakter bezwzględnie wiążący. Prawodawca celowo w sposób precyzyjny podaje, jaka minimalna odległość jest uznawana za bezpieczną. Zważyć przy tym należy, że – wbrew sugestiom skarżącej – w zapewnieniu minimalnej odległości pomiędzy cmentarzem a zabudową mieszkalną chodzi nie tylko o zagrożenie związane z ewentualnym przedostaniem się wód gruntowych z terenów cmentarza na teren zabudowy, lecz także o inne zagrożenia. Można tu jako przykład podać zagrożenie drobnoustrojami i zwierzętami żyjącymi w glebie cmentarnej lub zagrożenie odorowe. Cmentarz – jak każdy inny obiekt infrastruktury – podlega także okresowym remontom, w wyniku których faktyczny obszar jego oddziaływania wykracza poza jego ścisły teren. Dlatego też prawodawca zdecydował się określić minimalny obszar otuliny wokół cmentarza na 50 metrów. W przypadku braku instalacji kanalizacyjnej lub niepodłączenia do niej chociaż jednego z budynków, odległość ta jest trzykrotnie większa i wynosi 150 metrów. Celem generalnego określenia minimalnej odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych jest właśnie określenie obszaru, w którym zagrożenie zasadniczo występuje. Dzięki istnieniu w systemie prawnym regulacji § 3 ust. 1 rozporządzenia, organ inspekcji sanitarnej jest zwolniony od każdorazowego badania, czy w danej sprawie wpływ lokalizacji cmentarza na nieruchomość mieszkalną, a także na życie i zdrowie ludzi będzie na tyle duży, żeby odmówić zgody na lokalizację nieruchomości lub cmentarza. Jednocześnie obszar ten jest na tyle mały, że nie można racjonalnie wskazywać na ogólną dysfunkcjonalność odnośnej normy i interpretować ją w sposób nakazujący każdorazowe zindywidualizowane badanie, czy zachowanie tej minimalnej odległości jest konieczne dla ochrony życia i zdrowia ludzi. Dlatego też organ nie ma obowiązku przeprowadzania szczegółowego postępowania dowodowego, aby wykazać stopień rzeczywistego wpływu sąsiedztwa inwestycji i cmentarza na możliwość korzystania z niej. Pomiędzy koniecznością ochrony życia i zdrowia oraz sprawowania nadzoru sanitarnego a ustanowioną w rozporządzeniu minimalną odległością cmentarza od terenu mieszkalnego nie zachodzi sprzeczność, lecz zbieżność celów. Dlatego – wbrew kierunkowi argumentacji, w którym podąża skarżąca – nie można zaistniałej sytuacji postrzegać przez pryzmat konfliktu wartości, co mogłoby potencjalnie uzasadniać odstąpienie od literalnego rozumienia analizowanego przepisu. Wskazać też należy, że istnienie pasów izolujących teren cmentarza od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkalnych, wynika z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W drodze aktu wykonawczego jakim jest rozporządzenie uregulowano wyłącznie szerokość tego pasa. Istota ograniczenia prawa własności, jaka wynika z omawianej regulacji, ma zatem charakter ustawowy, a więc odpowiada wymogowi zawartemu w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Trafnie wskazuje skarżąca, że odnośne rozporządzenie przewiduje w § 7 ust. 1 wyjątek pozwalający na niestosowanie przepisów rozporządzenia do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Tak więc w pewnych sytuacjach jest możliwe, że funkcjonujący cmentarz znajduje się w odległości mniejszej niż 50 metrów od funkcjonującego budynku, także mieszkalnego. Omawiana sytuacja związana jest jednak ze stanem zastanym, to jest z sytuacją, gdy w chwili wejścia w życie przepisu wymóg minimalnej odległości nie był spełniony. W takim bowiem przypadku nakaz zaprzestania korzystania z cmentarza lub z innego obiektu naruszałby stan nabyty i mógłby prowadzić do naruszenia praw nabytych lub ich ekspektatyw. W związku z zaistniałym konfliktem wartości, prawodawca przewidział w takich nadzwyczajnych okolicznościach możliwość dalszego korzystania z cmentarza, mimo, że nie spełnia on wymogów rozporządzenia, jeżeli indywidualna ocena sprawy dokonywania przez właściwego inspektora sanitarnego za tym przemawia. Wprowadzenie podwyższonych standardów ochrony życia i zdrowia odnoszących się wyłącznie do przyszłych sytuacji, przy jednoczesnej akceptacji ryzyk już zastanych jest powszechną metodą rozwiązywania konfliktu wartości, jaki zachodzi pomiędzy potrzebą coraz skuteczniejszej ochrony życia i zdrowia z jednej strony, a zasadą ochrony praw nabytych i ich ekspektatyw z drugiej. Dlatego też sam fakt, że w odległości mniejszej niż 50 metrów od cmentarza funkcjonują inne budynki nie może uzasadniać twierdzenia, że mogą w tym obszarze powstać nowe budynki. Wyjątek dotyczący ich funkcjonowania prowadzi także do wniosku, że przepis § 3 rozporządzenia ustanawiający minimalne odległości należy rozumieć bezwzględnie. Typowym jest bowiem, że nowe, coraz wyższe standardy obowiązujące w prawie budowlanym (podobnie jak na przykład w prawie ochrony środowiska, czy co do wydajności energetycznej urządzeń) odnoszą się do inwestycji, budowli lub urządzeń, które mają powstać w przyszłości, a do powstałych wcześniej – tylko, jeżeli ich dalsze istnienie lub korzystanie z nich jest szczególnie niebezpieczne z punktu widzenia konieczności ochrony innych, chronionych prawem dóbr. Nie można także twierdzić, żeby wobec skarżącej została naruszona zasada równości. Przejawem ochrony tej zasady w postępowaniu administracyjnym jest art. 8 § 2 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nie można jednak stwierdzić, aby istniała utrwalona praktyka wyrażania przez organy inspekcji sanitarnej pozytywnych opinii co do lokalizacji inwestycji mieszkaniowych w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarzy. Oczywiście, w skali kraju mogą znaleźć się przypadki, gdy organy administracji publicznej – na zasadzie dopuszczalnego wyjątku od reguły z § 3 ust. 1 rozporządzenia lub z naruszeniem powołanego przepisu – wydały pozytywne uzgodnienia dla lokalizacji inwestycji w takich miejscach, a w konsekwencji doszło do wybudowania budynków w obszarze pasa izolacyjnego. Sam jednak fakt wydania odmiennego rozstrzygnięcia nawet w porównywalnych warunkach nie prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie zasady równości, każdy przypadek wydania decyzji korzystnej dla wnioskodawcy – nawet z naruszeniem prawa – mógłby być podstawą dla wydawania innych, niezgodnych z prawem decyzji. Powyższych ocen nie może zmienić także analiza poglądów wyrażonych w orzeczeniach, na które w uzasadnieniu skargi powołuje się skarżąca. Inaczej bowiem kształtuje się sytuacja, gdy inwestor posiada już decyzję o ustaleniu warunków zabudowy lub planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika możliwość lokalizacji inwestycji w postaci budynku mieszkalnego, a inaczej, gdy o wydanie decyzji lokalizacyjnej dopiero się ubiega. W tym pierwszym przypadku, inwestor może zasadnie powoływać się na istnienie co najmniej uzasadnionego okolicznościami sprawy przewidywania, że w danym miejscu może zlokalizować inwestycję. W takim przypadku konflikt pomiędzy dwoma konstytucyjnymi wartościami – to jest ochroną życia i zdrowia z jednej strony, a wynikającą z art. 2 Konstytucji i art. 7 k.p.c. ochroną zaufania obywateli do organów władzy publicznej i ochroną słusznego interesu obywatela – może przesądzić na jego korzyść. Nie można jednak na etapie uzgadniania i wydawania decyzji o warunkach zabudowy łamać obowiązujących przepisów prawa. Ponadto należy wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest – podobnie jak rozporządzenie – aktem powszechnie obowiązującego prawa. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie tworzy hierarchii pomiędzy tymi aktami (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, rozdział III, 3.1). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sam w sobie kreuje podstawę dla wydawania przyszłych decyzji administracyjnych i może być ich podstawą. Inaczej sytuacja ma się w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy, które są wyłącznie aktami stosowania prawa i muszą być zgodne z wszystkimi aktami prawa powszechnie obowiązującego, zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej. Z tego względu orzeczenia wydane na gruncie spraw, w których podstawą orzekania był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym bardziej w sprawach związanych z oceną legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub aktów nadzorczych wojewody, nie są adekwatne w niniejszej sprawie. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia został wprowadzony w 1959 roku. Podobnie, cmentarz w miejscowości Z. istnieje od wielu lat. Skarżąca nie może być zatem zaskoczona faktem, że na działce, której dotyczy wniosek, nie będzie mogła zlokalizować inwestycji. Zaskarżone postanowienie jest zatem zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a swoją podstawę merytoryczną znajduje w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Analiza akt sprawy nie prowadzi do wniosku, aby w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły szczególne względy uzasadniające odstąpienie od literalnego brzmienia powołanego przepisu. W świetle powyższego, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono.