I OW 152/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem K. a Powiatem S. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej Z.D. umieszczonej w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanawia: wskazać Powiat S. jako powiat właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Powiat K. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy Powiatem K. a Powiatem S. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej Z.D. urodzonej [...], przebywającej w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej typu Rodzinnego w [...], dalej jako "Placówka". W uzasadnieniu powyższego wniosku Powiat K. wskazał, że [...] października 2019 r. P.D., matka małoletniej Z.D., pozostawiła dziecko w Domu dla Samotnych Matek i Ofiar Przemocy w [...] (powiat K.), gdzie przebywała wraz z córką od [...] sierpnia 2019 r. W związku z koniecznością zabezpieczenia małoletniej [...] października 2019 r., została ona umieszczona w trybie interwencyjnym w Placówce. Następnie 31 października 2019 r. Sąd Rejonowy w [...] wydał postanowienie, sygn. akt [...], w sprawie niezwłocznego tymczasowego umieszczenia małoletniej Z.D. w Placówce. Zaakcentował, że obydwa powiaty (K. i S.) uznają się za niewłaściwe do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, dalej jako: "u.w.r.s.p.z." Dalej Powiat K. powołał się na art. 191 "u.w.r.s.p.z." oraz art. 26 § 1 k.c. wskazując, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zauważył, że z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2020 r., poz.1740), dalej jako "k.c.", wynika, iż dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie łącznego występowania dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. W jego ocenie pobytu P.D. w miejscowości W. (w Domu dla Samotnych Matek i Ofiar Przemocy) nie można uznać za przebywanie z zamiarem stałego pobytu. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że dom samotnych matek nie może być uznany za miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, gdyż placówka, w której mogą przebywać czasowo matki z dziećmi, nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Podkreślił przy tym, że wielokrotne zmiany miejsca pobytu przez P.D. uniemożliwiają ustalenie, w którym z tych miejsc skoncentrowała ona swoje codzienne życie, zaś z posiadanej przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. dokumentacji wynika, że P.D. oraz jej córka są zameldowane na pobyt stały w miejscowości [...], gm. [...]. Wobec powyższego zdaniem Powiatu K. w sprawie zastosowanie ma art. 191 ust. 2 u.w.r.s.p.z. W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiat S. wskazał, że nie jest on właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie Z.D. umieszczonej w pieczy zastępczej. Powiat S. podniósł, że z posiadanych przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w S. dokumentów wynika, iż P.D. jest zameldowana na pobył stały na terenie powiatu S. w miejscowości [...]. Wskazał na jej zawiłą sytuację osobistą i fakt posiadania więcej niż jednego dziecka. Podniósł, że po opuszczeniu Domu Dziecka w K. matka małoletniej osiedliła się w K., gdzie było jej centrum życiowe. W dniu [...] marca 2016 r. będąc w Domu Samotnej Matki w P. urodziła córkę O.M., po czym wróciła do K., gdzie było jej centrum życiowe. P.D. zamieszkując w K. mieszkała z ojcem swoich dzieci tj. S.M. i objęta była wsparciem MOPR K. (również małoletnia O.M. posiadała stały pobyt w K., ul. [...]). W czasie pierwszego pobytu P.D. w Domu Samotnej Matki, GOPS w P. otrzymywał pisma dotyczące P.D. z MOPR w K., a sama P.D. wskazywała jako adres swego pobytu K. Następnie P.D. porzuciła dwie małoletnie córki tj. O. i Z.M., wobec czego Sąd Rejonowy w K. postanowieniem sygn. akt [...] z dnia [...] marca 2018 r. zarządził ich umieszczenie w pieczy zastępczej. Powiat zaznaczył, że Miasto K. uznało swoją właściwość miejscową i ponosi koszty pobytu O. i Z.M. w pieczy zastępczej. Dalej Powiat S. wskazał, że w okresie czwartej ciąży oraz bezpośrednio po urodzeniu małoletniej Z.D., P.D. zamieszkiwała u swojej matki L.R. zam. [...] i w tym okresie pozostawała pod opieką lekarską w R. Jak wynika z oświadczeń P.D. oraz jej matki L.R., P.D. mieszkała u niej już w 2018 r., jak też w okresie od kwietnia 2019 r. do 13 sierpnia 2019 r. Matka małoletniej mieszkając w M. pozostawała pod stałą opieką lekarską Poradni Ginekologicznej w R., zaś [...] r. urodziła córkę Z.D. w szpitalu w K. Po opuszczeniu szpitala P.D. wróciła do M., lecz z uwagi na konflikt z L.R. pojechała na kilka dni do O. (zaledwie dwa dni). Powiat S. podkreślił zatem fakt braku stałego zamieszkania na terenie Gminy Z. co ma potwierdzać Kontrakt socjalny zawarty [...] sierpnia 2019 r. przez pracownika socjalnego GOPS w Z. z P.D., jak również pismo Sądu Rejonowego w S. sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Zaakcentował też, że wobec małoletniej Z.D. władza rodzicielska przysługiwała tylko matce bowiem ojcostwo dziecka nie zostało ustalone. Podsumowując Powiat S. wskazał, że w okresie ciąży oraz bezpośrednio po urodzeniu dziecka P.D. przebywała w miejscowości M. zatem miejscem zamieszkania P.D. oraz małoletniej Z.D. przed umieszczeniem w pieczy była miejscowość M., co oznacza że Powiat S. nie jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie Z.D. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Według art. 191 ust. 16 u.w.r.s.p.z. "w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Art. 191 ust. 16 u.w.r.s.p.z. określa tryb rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną - wypłaty. Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej oraz wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13). W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Powiatem K. oraz Powiatem S. jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z nich nie uznaje się za właściwy do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej Z.D. przebywającej w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej. Zgodnie z u.w.r.s.p.z. piecza zastępcza sprawowana jest w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1 u.w.r.s.p.z.). Pieczę zastępczą organizuje powiat (art. 32 ust. 2 u.w.r.s.p.z.). Zadania z tym związane realizowane są w części jako zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 181 u.w.r.s.p.z.), a pozostałe jako zadania własne powiatu. Do tych ostatnich należy m.in. finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, palcówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu (art. 180 pkt 13 lit. a u.w.r.s.p.z.). Przepis art. 191 ust. 1 u.w.r.s.p.z. stanowi, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Zgodnie z art. 191 ust. 2 ww. ustawy jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Stosownie zaś do treści art. 191 ust. 3 ww. ustawy jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Z treści art. 191 u.w.r.s.p.z. wynika więc, że w pierwszej kolejności wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2 tego unormowania, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. Natomiast w ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Z art. 25 k.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W myśl powyższego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. Dodatkowo zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z kolei z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest miejsce zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej. Rozważenia wymaga zatem, czy zgromadzone w sprawie dokumenty pozwalają na dokonanie ustalenia w tym zakresie. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie można ustalić miejsca zamieszkania małoletniego dziecka Z.D., stosownie do art. 191 ust. 1 u.w.r.s.p.z. Niekwestionowane jest bowiem, że matka dziecka P.D. ciągle zmieniała miejsce pobytu. Jej pobyty cechowały się nie tylko zmiennością ale też krótkotrwałością, wobec czego nie można uznać by matka małoletniej przejawiła zamiar stałego pobytu w którymkolwiek (jednym) miejscu i w nim skoncentrowała swoje sprawy życiowe. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie do określenia właściwej jednostki organizacyjnej w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej nie może dojść w oparciu o art. 191 ust. 1 u.w.r.s.p.z., konieczne jest zbadanie kolejnej przesłanki z art. 191 u.w.r.s.p.z. zawartej w ust. 2 tego przepisu. Należy zatem podjąć próbę ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia dziecka w Placówce w oparciu o powiat miejsca ostatniego zameldowania tego dziecka na pobyt stały. Z niekwestionowanych stanowisk obu stron wynika, że małoletnia Z.D. oraz jej matka są zameldowane na pobyt stały na terenie powiatu S., w miejscowości [...], gm. [...]. W przedmiotowym stanie faktycznym należało zatem uznać, że podmiotem właściwym do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej Z.D. urodzonej [...]., przebywającej w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej jest Powiat S., tj. powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. Reasumując w oparciu o art. 191 ust. 2 u.w.r.s.p.z. powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i utrzymanie małoletniej Z.D. w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest Powiat S. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 191 ust. 16 i ust. 2 u.w.r.s.p.z., orzekł jak w sentencji postanowienia.