II SA/Wa 1388/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu T. G. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania należności pieniężnych uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE T. G. w piśmie z 6 lipca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] czerwca 2020 r. (nr [...]). Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Komendanta Centrum Szkolenia [...] w [...] z [...] stycznia 2020 r. (nr [...]) o przyznaniu skarżącemu odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (pkt 1 i pkt 2 decyzji) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Komendant Centrum Szkolenia [...] w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. przyznał T. G., zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2020 r. i przeniesionemu do rezerwy na skutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego: 1) odprawę w wysokości 600% miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby, 2) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, 3) dodatkowe uposażenie roczne za 2020 r. W uzasadnieniu organ powołał się m. in. na art. 94 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 95 pkt 2 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 330 ze zm.). Komendant Centrum Szkolenia [...] w [...] dodał, że stosownie do art. 97a powołanej ustawy, podstawę wymiaru odprawy (art. 94) oraz należności o których mowa w art. 95 pkt 1 i 2, ustala się, przyjmując uposażenie należne żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. T. G. wniósł odwołanie od decyzji Komendanta Centrum Szkolenia [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Zdaniem odwołującego się, organ I instancji ustalając wymiar odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nieprawidłowo zastosował niższą grupę uposażenia (U16) i w konsekwencji niezasadnie "obniżył" należne mu świadczenia. W ten sposób naruszył art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 7 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił pkt 1 i 2 decyzji organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Centrum Szkolenia [...] w [...] w uzasadnieniu decyzji nie zawarł żadnych ustaleń mających znaczenie dla wysokości należności, nie wskazał, ile wynosi uposażenie należne żołnierzowi w ostatnim dniu pełnienia służby, jakie należności pieniężne składają się na jego wysokość i jakimi decyzjami administracyjnymi zostały przyznane (adnotacje głównego księgowego zawarte w aktach sprawy nie stanowią integralnej części decyzji). Organ I instancji nie uzasadnił dlaczego przyjął, że w przypadku skarżącego ma zastosowanie art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Uzasadnienie decyzji nie zawiera dostatecznego uzasadnienia, nie jest poparte "opisem zrekonstruowanego stanu faktycznego". W aktach sprawy brak jest dokumentu wypowiedzenia przez skarżącego stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, decyzji przyznających żołnierzowi należności pieniężne. Organ II instancji dodał, że skarżący w postępowaniu przed organem I instancji został pozbawiony prawa do czynnego udziału i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tej sytuacji, zdaniem Dowódcy Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji tego organu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Odmienne rozstrzygnięcie godziłoby bowiem w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w oparciu o kompletny materiał dowodowy. T. G. w sprzeciwie od decyzji Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] czerwca 2020 r. podniósł, że organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej i w związku z tym naruszył art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie strony skarżącej, "nic nie stało na przeszkodzie" merytorycznemu rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji, zwłaszcza że organ ten uzupełnił materiał dowody. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy w istocie interpretacji i zastosowania art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie można zaś uznać, że organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ powołał się na wyrok NSA z 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10 i podniósł, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną. Nie mógł zatem organ odwoławczy, wbrew twierdzeniom sprzeciwu, rozstrzygnąć sprawę co do istoty, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw od decyzji jest uzasadniony. W zaskarżonej do Sądu przez T. G. decyzji, Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych uznał, że nie jest możliwe merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie przyznania skarżącemu odprawy oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przed zwolnieniem ze służby, ponieważ organ I instancji nie ustalił dostatecznie stanu faktycznego, w uzasadnieniu decyzji nie zawarł żadnych wyliczeń należnych należności i nie wyjaśnił kryteriów zastosowania art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Organ opiera swoje stanowisko przede wszystkim na wynikającej z art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Według art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania czy wady rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo ponieważ stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny drugiej instancji. Przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Granice dopuszczalności orzekania kasacyjnego przez organ odwoławczy określa art. 136 k.p.a., pozwalając organowi odwoławczemu na usunięcie na żądanie strony lub z urzędu, we własnym zakresie, w ramach postępowania odwoławczego, wad postępowania dowodowego i na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi, który wydał decyzję. Mając jednakże na względzie określoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) organ odwoławczy powinien przede wszystkim we własnym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Jeżeli zatem korzysta z kompetencji określonych w art. 138 § 2 k.p.a. to jest obowiązany do określenia w uzasadnieniu orzeczenia okoliczności wymagających wyjaśnienia, wraz z uzasadnieniem, dlaczego nie może przeprowadzić dodatkowego postępowania we własnym zakresie. Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji kasacyjnej wydanej w postępowaniu odwoławczym, jest obowiązany do dokonania oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał w przekonujący sposób, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji jest obarczone takimi brakami, których nie mógł "samodzielnie" uzupełnić. W ocenie Sądu nie jest prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że niezamieszczenie w decyzji stosownych wyliczeń i argumentacji dotyczącej okoliczności i przesłanek zastosowania art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przesądza o wadliwości tej decyzji i uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy powinien bowiem we własnym zakresie, kierując się stosownymi przepisami prawa i dokonując ich wykładni, ustalić wysokość należności dla skarżącego zwolnionego z zawodowej służby wojskowej. Nie chodzi tu bowiem o "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" (art. 138 § 2 k.p.a.), ale raczej o ocenę materiału dowodowego znajdującego się w aktach (na co zwrócił uwagę skarżący w złożonym do Sądu sprzeciwie). Należy dodać, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, konieczne jest żeby rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być bowiem sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1859/06, LEX nr 338621). Jak już powiedziano, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Według art. 64 e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję. Pomimo uwzględnienia sprzeciwu sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, z uwagi na to, że skarżący, reprezentowany przez adwokata, nie złożył wniosku o zasądzenie kosztów. Sąd zaś nie może w tym przedmiocie orzekać z urzędu (art. 210 § 2 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał sprzeciw w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w związku z art. 16 § 2 ustawy procesowej. Według tych przepisów, sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), a na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 16 § 2). Z przepisu art. 64d § 1 tej ustawy nie wynika, aby rozpoznanie sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym miało odbywać się w składzie innym niż jednoosobowy (por. wyroki NSA z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2595/18 oraz z dnia 28 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 1501/20). Mając to wszystko na uwadze, na podstawie powołanych przepisów, orzeczono jak w sentencji.