IV SAB/Wa 576/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Wojewody [...] i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla cudzoziemca A. S.; II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE IV SAB/Wa 576/20 U Z A S A D N I E N I E W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 6 kwietnia 2020 r. (data wpływu) pracodawca D. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewodzie [...], polegającą na niezałatwieniu przez ten Organ w terminie sprawy wydania zezwolenia na pracę typ A dla obywatele [...] – A. S., który miał być zatrudniony w charakterze tynkarza. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia temu organowi akt sprawy, 2) stwierdzenie, czy bezczynność Organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez Organ po wniesieniu skargi do sądu, 3) przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) wymierzenie Organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Skarżący 27 stycznia 2020 r. złożył do Wojewody [...] wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla A. S.. Organ zaś, pomimo upływu ponad 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie podjął żądnych działań w celu jego merytorycznego rozpoznania, jak również nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Pełnomocnik Skarżącego nadmienił, że Organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił Strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Ponadto, zdaniem Skarżącego, podejmowane przez Organ czynności miały charakter pozorny i nieistotny dla załatwienia sprawy. Pełnomocnik wskazał, że przyczyny zaistniałego stanu leżały wyłącznie po stronie Organu, oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, dlatego uwzględniając podniesione uchybienia, należy – w jego ocenie – przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, podniósł, że w wyniku oczekiwania na załatwienie sprawy czeka tak długo. Organ zaś nie może w nieskończoność powoływać się na trudności kadrowe. Przyznanie sumy pieniężnej – jak podkreślił Pełnomocnik – jest swoistym zadość uczynieniem za bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę, nie podzielając zawartych w niej zarzutów, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącego kosztów postepowania. Wyjaśnił jednocześnie, że 28.01.2020 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy wystąpił, działając przez pełnomocnika, za pośrednictwem portalu praca.gov.pl, do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę tego Cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nadmienił też, że w związku ze złożeniem do akt sprawy oświadczenia pracodawcy o niekaralności, którego z uwagi na datę podpisania (9.07.2019 r.) nie można było uznać za aktualne, pismem z 14.05.2020 r. pełnomocnik pracodawcy został wezwany do uzupełnienia aktualnego dokumentu w tym zakresie. Jednocześnie podkreślono, że opóźnienie załatwienia tej sprawy spowodowane zostało regulacjami związanymi ze zwalczaniem COVID-19. W wyniku tego bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na dłuższy okres. Podał, że 24.03.2020 r. wpłynęło ponaglenie w tej sprawie. Pismem z dnia z dnia 30.04.2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej poinformował stronę, że zgodnie z ustawą z dnia 31.03.2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568) Organ II. instancji nie ma podstawy prawnej do rozpatrzenia przedmiotowego ponaglenia. Uznał, że Organ nie dopuścił się bezczynności czy przewlekłości w sprawie. 6 kwietnia 2020 r. do Urzędu wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...], dotycząca wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla A. S.. Następnie 19.05.2020 r. oraz 27.05.2020 r. pełnomocnik pracodawcy po raz kolejny złożył ponaglenia w przedmiotowej sprawie. Wojewoda podkreślił, że obecnie nie jest możliwe wydanie decyzji, ponieważ inicjujące postępowanie podanie zawierało braki formalne, do uzupełnienia których Organ wezwał pełnomocnika Skarżącego. Organ oczekuje na uzupełnienie dokumentów. Po skutecznym ich uzupełnieniu, będzie możliwe wydanie decyzji merytorycznej. Zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przewlekłość bądź bezczynność Organu, a tym bardziej ich rażąca forma. Do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnego z żądaniem Skarżącego, konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego. Jednocześnie podał, że wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu. I tak liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 w porównaniu do roku 2015 wzrosła o 162%. W roku 2019 liczba składanych wniosków nadal utrzymywała się na bardzo wysokim poziomie i również wzrosła w stosunku do poprzedniego roku o kilka procent. Poza tym Wojewoda przedstawił obszerną argumentację przemawiającą za brakiem podstaw w niniejszej sprawie do przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej czy wymierzenia Organowi grzywny. Wniósł też o zasadność miarkowania zwrotu kosztów postepowania w oparciu o art. 206 p.p.s.a., podkreślając, że skargi tego Pełnomocnika są seryjne, o niewielkim nakładzie pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej, także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Rozpoznanie niniejszej sprawy mieści się więc w kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Trzeba zaznaczyć, że w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 p.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Podkreślenia poza tym wymaga, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a. jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów k.p.a. I tak w myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wynika dla nich obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Konsekwencję przyjętej zasady szybkości postępowania - stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 k.p.a. Jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Na organie spoczywa więc obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym – załatwienie sprawy powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się jednak terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. - o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn od niego niezależnych. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W świetle przepisu art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem działania organu, przy czym okoliczności te mogą mieć znaczenie w razie rozstrzygania przez sąd o konieczności zastosowania oraz skali środków mających dyscyplinować organ przed popadaniem w powyższy stan na przyszłość. W ocenie Sądu, warunek pozwalający na wniesienie tej skargi został spełniony, bowiem wniesienie skargi poprzedzone było ponagleniem, ponowionym 27 maja 2020 r. W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, wniosek o wydanie zezwolenia na pracę tego Cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, za pośrednictwem portalu praca.gov.pl., złożony został 28 stycznia 2020 r. W okresie od 29 stycznia 2020 r. do 13 marca 2020 r., a więc przez ponad miesiąc nie zostały podjęte żadne czynności w tej sprawie. Organ nie skorzystał także z art. 36 k.p.a. W tym okresie miała więc - w kontekście dalszego przebiegu postępowania administracyjnego – bezczynność Organu, przejawiająca się brakiem podejmowania czynności w tej sprawie. Począwszy od 14 marca 2020 r. zaczęły obowiązywać regulacje związane z rozprzestrzenianiem się COVID-19. Odnotować bowiem należy, że zgodnie z art. 15zzs ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568 – dalej ustawy o CODIV - 19) terminy, które miałyby rozpocząć swój bieg po 14 marca 2020, biegu tego nie rozpoczynały do czasu odwołania stanu epidemii. Przepis ten został jednak uchylony przed odwołaniem stanu epidemii ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Co-V-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), którą rozstrzygnięto, że terminy których bieg się nie rozpoczął z uwagi na niniejsze zawieszenie, rozpoczną swój bieg po upływie 7 dni od wejścia w życie tejże ustawy. Zawieszenie biegu terminów nastąpiło zatem w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. W tym też czasie Organy nie rozstrzygały spraw. Okresu tego nie można zatem uwzględniać przy badaniu czasu trwania ewentualnej bezczynności czy przewlekłości Wojewody w załatwieniu przedmiotowego wniosku. Zauważyć należy, że jeszcze podczas obowiązywania owego zawieszenia biegu terminów w oparciu o ustawę o CODIV–19 – 14.05.2020 r., Wojewoda wezwał pełnomocnika Skarżącego do załączenia aktualnego oświadczenia pracodawcy o niekaralności. Z akt sprawy nie wynika, w jakiej dacie brak ten został uzupełniony. Przedmiotowa sprawa nie należała przy tym do spraw szczególnie skomplikowanych, więc decyzja co do zasady winna być wydana w ciągu miesiąca. Postępowanie administracyjne, z wyłączeniem okresu zawieszenia terminów ze względu na COVID – 19, trwało zaś ponad dwa miesiące. W dniu 16 czerwca 2020 r. Wojewoda [...] wydał decyzję w sprawie (zezwolenie), a więc w terminie niecałego miesiąca od owego ustania zawieszenia terminów, czyli od 23 maja 2020. Wobec tego trafny był zarzut skargi co do bezczynności Organu w rozpoznaniu wniosku z 28 stycznia 2020 r., ale nie co do przewlekłości. W tym zakresie Sąd orzekł jak w pkt. II sentencji wyroku stwierdzając bezczynność. Mając zaś na względzie, że przed rozpoznaniem tej sprawy przez Sąd Wojewoda [...], jak wspomniano, 16 czerwca 2020 r. wydał decyzję w sprawie - postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku (czego żądał pełnomocnik Skarżącego) stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny zostało umorzone (pkt. I sentencji wyroku). Wojewoda naruszył kodeksowe reguły terminowego załatwiania spraw, przy czym w realiach rozpatrywanej sprawy bezczynność ta z pewnością nie była znacząca, a tym bardziej nie można jej zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze stopniowanie w orzecznictwie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest uprawnione. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane uprzednio wywody jeszcze raz należy podkreślić, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych uprzednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze wskazanych względów, Sąd orzekł jak w pkt. III sentencji wyroku. Z uwagi na stwierdzenie bezczynności Wojewody, nieuprawniony był sformułowany w skardze zarzut przewlekłości Organu w rozpoznaniu tej sprawy. Zważywszy zaś na około miesięczną bezczynność Organu, nie było podstaw do zasądzenia od Wojewody na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, kiedy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16). Mając na względzie rozmiar stwierdzonej bezczynności oraz ogromne obciążenie Organu ilością wpływających wniosków - nie uzasadniała ona potrzeby nakładania na Organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W zakresie wskazanych tych trzech żądań - oddalono więc skargę w pkt. IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości pełnej stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 480 zł, mając na względzie, że w Sądzie zarejestrowana została dotąd tylko jedna skarga tego pracodawcy. Nie można więc twierdzić, że jest to szereg powtarzalnych skarg tego podmiotu. Choć Pełnomocnik niewątpliwie swą argumentację podobnie formułuje w różnych wnoszonych sprawach, to w imieniu tego pracodawcy złożył dotychczas tylko tę skargę, przy czym co istotne, koszty postępowania sądowego przyznawane są Skarżącemu, a nie jego pełnomocnikowi. Została też uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, co łącznie złożyło się na zasądzone koszty. Na marginesie jedynie, w nawiązaniu do żądań Wojewody sformułowanych w odpowiedzi na skargę zaznaczyć należy, że w postępowaniu przed Sądem I. instancji, nawet w razie oddalenia skargi, Organowi nie przysługuje prawo żądania zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania sadowego. Jest to tylko prawo strony skarżącej, służące jej w razie uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.