II SA/Bk 537/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę UZASADNIENIE Pismem z [...] grudnia 2020 r. W. K. (dalej powoływany jako skarżący) zgłosił swój udział w postępowaniu administracyjnym dot. pozwolenia wodnoprawnego na działalność Małej Elektrowni Wodnej K., twierdząc, że działka o nr [...] w ob. K., której jest współwłaścicielem, znajduje się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Przy tym wniósł o wydanie z akt sprawy kserokopii wniosku o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami. W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" (dalej powoływany jako Dyrektor ZZ, organ I instancji) pismem z [...] stycznia 2021 r. poinformował skarżącego, że odpowiedź na to pismo zostanie udzielona po przeprowadzeniu analizy uzupełnionego wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Następnie, pismem z [...] kwietnia 2021 r. Dyrektor ZZ udzielił odpowiedzi na pismo skarżącego, wskazując, że zamierzone korzystanie z wód, tj. piętrzenie wód rzeki [...] i korzystanie z wody do celów energetyki wodnej MEW K. oraz zapewnienie wody na przepławkę nie będzie oddziaływać na działkę nr [...] w ob. K., co skutkuje nieuznaniem skarżącego za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego i odmowę udostępnienia kserokopii wniosku o wszczęcie postępowania z załącznikami. Odrębnie, pismem z [...] kwietnia 2021 r. Dyrektor ZZ wydał postanowienie o odmowie wydania z akt sprawy nr [...] kserokopii wniosku o wszczęciu postępowania wraz z załącznikami. Skarżący złożył zażalenie na postanowienia z [...] i [...] kwietnia 2021 r., wskazując, że pismo z [...] kwietnia 2021 r., mimo swojej zewnętrznej formy i nienazwania go postanowieniem, jest postanowieniem w sensie materialnym. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" (dalej powoływany jako Dyrektor RZGW, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia na pismo Dyrektora ZZ z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...] o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, postanowieniem z [...] maja 2022 r. znak [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i, jak również podmiotowym. Wyjaśnił, że przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji, natomiast przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Dyrektor RZGW zwrócił uwagę, że zażalenie przysługuje na wydane w toku postępowania postanowienia, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Odpowiednie stosowanie do zażaleń art. 134 k.p.a. według organu odwoławczego oznacza, że zażalenia wniesione na czynność organu administracji publicznej niebędącą postanowieniem, jak i na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia tego środka zaskarżenia musi przez organ wyższego stopnia zostać potraktowane jako niedopuszczalne na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Dyrektor RZGW ocenił, że w analizowanej sprawie nie zaistniały przesłanki przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Zauważył, że organ I instancji nie wydał postanowienia, na które służy stronie zażalenie, a jedynie udzielił odpowiedzi w formie pisma, co jest czynnością niepodlegającą zaskarżeniu. Wskazał, że przepisy k.p.a. nie określają formy, w jakiej powinna nastąpić odmowa uznania za stronę postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego poinformowanie o odmowie uznania za stronę może nastąpić w "zwykłej" formie pisemnej. Podkreślił też, iż wyjaśnienie i uzasadnienie nie przyznania statusu strony na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego powinno mieć miejsce w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Powołując się na orzecznictwo, Dyrektor RZGW wskazał, że na postanowienie organu administracji o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony albo odmowie przyznania przymiotu strony w formie informacji zawartej w piśmie nie przysługuje zażalenie. W ocenie Dyrektora RZGW organ I instancji zasadnie i wyczerpująco poinformował skarżącego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] o nieuznaniu go za stronę postępowania głównego o znaku [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił na koniec, że podmiot, który nie został uznany jako strona, może jednocześnie złożyć odwołanie od decyzji kończącej postępowanie administracyjne bądź składając w trybie nadzwyczajnym wniosek o wznowienie postępowania z powodu braku w nim udziału bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Odrębnie, postanowieniem z [...] maja 2022 r., Dyrektor RZGW utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora ZZ z [...] kwietnia 2021 r. o odmowie wydania z akt sprawy nr [...] kserokopii wniosku o wszczęciu postępowania wraz z załącznikami. Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na postanowienie Dyrektora RZGW z [...] maja 2022 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że zaskarżone zażaleniem pismo Dyrektora ZZ z dnia [...] kwietnia 2021 r. nie jest postanowieniem. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że trafnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, iż charakteru postanowienia nie ma pismo informujące o nieuznaniu podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Według skarżącego organ odwoławczy pominął jednak okoliczność, że Dyrektor ZZ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. nie tylko poinformował o nieuznaniu za stronę postępowania, lecz również zawarł rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku o udostępnienie z akt sprawy (i to w tym zakresie wywiedzione zostało zażalenie). Według skarżącego nie można uznać, że w zakresie odmowy udostępnienia akt sprawy pismo Dyrektora ZZ z dnia [...] kwietnia 2021 r. miało jedynie charakter "informacyjny" w tym sensie, że informowało o wydanym postanowieniu odmownym. Zauważył, że wydane przez organ pismo odmowne zatytułowane "POSTANOWIENIE" datowane jest na dzień [...] kwietnia 2021 r., a więc zostało wydane chronologicznie później i w dacie wydania pisma z dnia [...] kwietnia 2021 r. nie istniało. Z tego względu nie sposób zdaniem skarżącego przyjąć, że zawarty w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. fragment dot. odmowy udostępnienia akt sprawy miał jedynie charakter informujący o wydanym (odrębnym) postanowieniu. Według skarżącego, skoro więc pismo Dyrektora ZZ z dnia [...] kwietnia 2021 r. zawiera konstytutywne cechy postanowienia, tj. oznaczenie organu administracji, adresata, podpis oraz rozstrzygnięcie w zakresie złożonego wniosku o udostępnienie akt sprawy (fragment "co skutkuje [...] odmową udostępnienia, na podstawie art. 73 § 1 ustawy k.p.a., kserokopii wniosku o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami "), to niewątpliwie ma ono charakter postanowienia (o odmowie udostępnienia akt sprawy). Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora RZGW z dnia [...] maja 2022 r. znak [...], a także o zasądzenie od Dyrektora RZGW zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z 27 września 2022 r. skarżący odniósł się do twierdzeń organu wyrażonych w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Dyrektora RZGW z [...] maja 2022 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia skarżącego na pismo Dyrektora ZZ z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...] o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast stosownie do art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Mając na uwadze powyższe przepisy, obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności zbadanie czy wniesione przez skarżącego zażalenie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia zażalenia przez osobę/podmiot niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia zażalenia przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że zażalenie skarżącego było niedopuszczalne z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, gdyż stronie udzielono jedynie informacji o braku przymiotu strony. Przy tym Dyrektor RZGW wyjaśnił, że przepisy k.p.a. nie określają formy, w jakiej powinna nastąpić odmowa uznania za stronę postępowania administracyjnego, a poinformowanie o odmowie uznania za stronę może nastąpić w "zwykłej" formie pisemnej. Stanowisko organu odwoławczego należy uznać za zasadne. Utrwalony jest pogląd orzeczniczy, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wydania postanowienia o dopuszczeniu (bądź odmowie dopuszczenia) do udziału w charakterze strony (por. np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 616/16 i powołane tam orzecznictwo, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli organ nie uzna wnioskodawcy za stronę postępowania, nie odbiera mu ten fakt prawa do złożenia odwołania. Kto nie został dopuszczony do udziału w danym postępowaniu, może żądać oceny swojego przymiotu strony, poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2593/18). Tak też zasadnie wskazał skarżącemu organ odwoławczy. Trafnie Dyrektor RZGW podał również, że istnieje możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania z powodu braku w nim udziału bez własnej winy na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący właściwie nie kwestionował w toku sprawy, że pismo informujące o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie podlega zaskarżeniu i nie czynił tego również w skardze. Natomiast zdaniem skarżącego pismo Dyrektora ZZ z [...] kwietnia 2021 r. nie było jedynie pismem informującym o odmowie przyznania statusu strony, lecz rozstrzygało o odmowie udostępnienia akt sprawy, przez co stanowiło postanowienie w znaczeniu materialnym. Nie można podzielić takiego przekonania strony skarżącej. Nie ma podstaw, by w piśmie Dyrektora ZZ z [...] kwietnia 2021 r. dopatrywać się cech postanowienia, jasne bowiem jest, że organ kwestię udostępnienia, na podstawie art. 73 § 1 k.p.a., kserokopii wniosku o wszczęcie postępowania wraz załącznikami rozstrzygnął w postanowieniu wydanym [...] kwietnia 2021 r. Pismo z [...] kwietnia 2021 r. zostało skarżącemu doręczone [...] kwietnia 2021 r., zaś postanowienie z [...] kwietnia 2021 r. zostało doręczone [...] kwietnia, a zatem dzień później. Nawet jeżeli skarżący, otrzymując w dniu [...] kwietnia 2021 r. pismo organu I instancji z [...] kwietnia 2021 r., mógł mieć pewne wątpliwości czy pismo to zawiera również rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia wnioskowanego dokumentu, to w dniu następnym wątpliwości te winny zostać rozwiane, gdy skarżący otrzymał postanowienie o odmowie udostępnienia dokumentów z akt sprawy. Należy podkreślić, że pismo z [...] kwietnia 2021 r. i postanowienie z [...] kwietnia 2021 r. zostały zaskarżone jednym zażaleniem, zatem wskazanie dotyczące udostępnienia dokumentu, zawarte w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. nie wpłynęło negatywnie na działania strony, w szczególności organ odwoławczy rozpatrzył merytorycznie zażalenie skarżącego na postanowienie z [...] kwietnia 2021 r., wydając postanowienie z [...] maja 2022 r. W świetle powyższych okoliczności nie powinno więc budzić wątpliwości skarżącego, że pismo z [...] kwietnia 2021 r. miało na celu jedynie wyjaśnienie stronie, że nie jest stroną w postępowaniu. Rozstrzygnięcie kwestii udostępnienia wnioskowanego dokumentu zawierało zaś postanowienie z [...] kwietnia 2021 r., które to zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora RZGW. Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, do czego uprawniał przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W przedmiocie wniosku organu o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w przypadku oddalenia skargi nie jest możliwe zasądzanie kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu, którego działanie lub bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem skargi.