I SAB/Wa 170/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku A. T. i K. M. z dnia [...] października 1990 r. - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz H. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 25 maja 2020 r. H. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]. Nieruchomość ta przeszła na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 5 września 1990 r. K. M. poprzednik prawny skarżącego złożył wniosek o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Z akt sprawy wynika, że przynamniej od 2001 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Podniósł, że termin rozpatrzenia sprawy został wielokrotnie przekroczony przez organ. Organ naruszył również obowiązek wynikający z art. 36 § 1 kpa, bowiem nie zawiadomił strony o nierozpatrzeniu sprawy w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącemu tytułem zadośćuczynienia sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.). Skarżący wyjaśnił, że tego rodzaju sankcja ma za zadanie ostatecznie skłonić organ do wydania wymaganego rozstrzygnięcia lub dokonania przewidywanych prawem czynności. Powinna stanowić dla organu poważne ostrzeżenie, by w przyszłości sprawy administracyjne prowadzić możliwie szybko i tym samym nie ryzykować, że ponownie będzie miało miejsce wymierzenie organowi kary grzywny. Wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie został spełniony wymóg formalny, bowiem pismem z dnia 25 maja 2020 r. zostało wniesione wymagane ponaglenie. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy dokumentów znajdujących się w aktach postępowania wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. byli H. B., W. J., M. K., M. W., J. D. i A. M.. Do akt postępowania zostały dołączone dokumenty świadczące o następstwie prawnym jedynie po H. B.. Podkreślił, że zakończenie prowadzonego postępowania będzie możliwe po ustaleniu pełnego kręgu uprawnionych, gdyż zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prezydent ponadto wskazał, że prowadzenie przedmiotowego postępowania w ostatnich latach było niemożliwe ze względu na przekazanie w dniu 7 listopada 2017 r. całości dokumentacji do Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich do sprawy nr [...], a zwrot akt miał miejsce dopiero w dniu 1 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1, art. 35 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, Prezydent nie zakończył sprawy wszczętej wnioskiem A. T. i K. M. z dnia 12 października 1990 r. (w skardze błędnie podano datę 5 września 1990 r.) i na dzień rozpatrzenia niniejszej skargi nadal pozostaje w zwłoce. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpoznania niniejszego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd wziął pod uwagę, że przedmiotowy wniosek nie został przez organ rozpatrzony przez 30 lat. Z materiału dowodowego wynika, że organ działał opieszale, co w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy. Prezydent nie dopełnił także obowiązku wynikającego z art. 36 kpa i nie informował na bieżąco strony postępowania o przyczynie niedotrzymania terminu zakończenia postępowania oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. Opisane postępowanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że organ winien tak prowadzić postępowanie, aby nie naruszając innych przepisów prawa oraz jakości orzecznictwa, zapewnić jednak stron prawo do sprawnego załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę charakter niniejszej sprawy, znaną Sądowi z urzędu ilość spraw z zakresu możliwości uzyskania odszkodowania za tzw. nieruchomość dekretową oraz fakt, że skarżący poprzez brak odpowiedzi na wezwania organu do wykazania następstwa prawnego po pozostałych przedwojennych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości również przyczynia się do braku możliwości rozpatrzenia złożonego wniosku, doszedł do przekonania, że obecnie brak jest jeszcze podstaw do wymierzenia organowi wnioskowanej grzywny. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały także podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają na przyjęcie, aby skarżący na skutek nierozpoznania w ustawowym terminie przez organ złożonego wniosku doznał uciążliwości, które obecnie wymagałyby zadośćuczynienia poprzez przyznanie mu sumy pieniężnej. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 powołanej ustawy orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.