III OZ 665/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt III SO/Lu 6/22 o oddaleniu wniosku A.S. O wymierzenie grzywny Radzie Gminy [...] za nieprzekazanie skargi w terminie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, postanowieniem z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt III SO/Lu 6/22, oddalił wniosek A.S. o wymierzenie grzywny Radzie Gminy [...] za nieprzekazanie jej skargi w terminie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że w dniu 11 kwietnia 2022 r. A.S. złożyła skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 11 marca 2022 r. w przedmiocie ustalenia miesięcznego wynagrodzenia dla Wójta Gminy [...]. Następnie w dniu 11 lipca 2022 r. złożyła wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie jej skargi z dnia 11 kwietnia 2022 r. do WSA w Lublinie w terminie. W odpowiedzi na wniosek Rada Gminy [...] wniosła o jego oddalenie jako bezzasadnego. Organ przyznał, że nie dochował terminu przekazania sprawy do sądu administracyjnego przewidzianego w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), jednak uchybienie to było nieznaczne. Skarga została przekazana sądowi w dniu 9 czerwca 2022 r. Ponadto samo przekroczenie terminu nie wywołało w zasadzie jakichkolwiek negatywnych skutków dla skarżącej. Jednocześnie Rada Gminy wskazała, że skarga został wniesiona przez wójta Gminy [...] (jako organ wykonawczy gminy) na uchwałę podjętą przez Radę Gminy [...] (jako organ uchwałodawczy tej samej gminy). Oba te podmioty są obsługiwane w kwestiach organizacyjnych przez Urząd Gminy [...], który organizacyjnie podlega bezpośrednio wójtowi, czyli skarżącej. Wskazując na powyższe okoliczności organ podał, że bezpośrednią przyczyną opóźnienia w przekazaniu skargi były trudności organizacyjne organu, związane z funkcjonowaniem Urzędu Gminy [...]. Istniejący konflikt między organem wykonawczym i uchwałodawczym Gminy prowadzi bowiem do znaczonego utrudnienia funkcjonowania organu uchwałodawczego, polegającego m.in. na pozbawieniu Rady Gminy wsparcia merytorycznego ze strony obsługi prawnej Urzędu. Oddalając wniosek o wymierzenie grzywny WSA w Lublinie wyjaśnił, że spełnienie przesłanek wymierzenia grzywny nie obliguje sądu administracyjnego do wymierzenia organowi administracji publicznej tego rodzaju grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Grzywna ma charakter środka fakultatywnego. Z przepisu tego wynika bowiem, że obowiązkiem sądu jest wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, a więc w szczególności: przyczyn niewypełnienia przez organ obowiązków wskazanych w art. 54 § 2 P.p.s.a., okresu, jaki upłynął od daty złożenia skargi oraz tego, czy obowiązki te zostały dopełnione przez organ przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny. Wymierzenie grzywny będzie więc uzasadnione przede wszystkim w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, że nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie wskazanym ustawą miało charakter zamierzonego działania organu, podjętego w celu niedopuszczenia do sprawnego rozpoznania sprawy przez sąd w zakresie kontroli legalności zaskarżonego aktu. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą takie okoliczności, które nakazywałyby uwzględnienie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Jak wynika z akt sprawy o sygn. III SA/Lu 291/22 oraz z uzasadnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny, skarga z dnia 11 kwietnia 2022 r. została wniesiona do organu w dniu 11 kwietnia 2022 r. (k. 3 – akt sygn. III SA/Lu 291/22). Zatem termin na przekazanie tej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie upłynął w dniu 11 maja 2022 r. Tymczasem skarga wraz z odpowiedzią na skargę oraz kopią zaskarżonej uchwały została przekazana sądowi w dniu 9 czerwca 2022 r. (k. 13 – akt sygn. III SA/Lu 291/22). Sąd podkreślił przy tym, że stronami w niniejszej sprawie są organ wykonawczy i organ uchwałodawczy tej samej gminy. Wskazuje to na potencjalny konflikt interesów w Urzędzie Gminy, który, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na wniosek, obsługuje pod względem administracyjnym i organizacyjnym zarówno organ wykonawczy jak i uchwałodawczy tej gminy. Także korespondencja załączona do odpowiedzi na wniosek wskazuje, że organ mógł potencjalnie zostać pozbawiony obsługi prawnej z uwagi na konflikt interesów radcy prawnego obsługującego w normalnych okolicznościach oba podmioty. Treść korespondencji dotyczy wprawdzie wyłączenia się radcy prawnego ze sprawy dotyczącej wymierzenia organowi kary grzywny, jednakże obrazuje rzeczywiste trudności jakie mogła napotkać Rada Gminy po otrzymaniu skargi na uchwałę z dnia 11 marca 2022 r. w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia wójta. W konsekwencji, opóźnienie w przekazaniu skargi nie miało charakteru intencjonalnego, podjętego w celu niedopuszczenia do sprawnego rozpoznania sprawy przez sąd w zakresie kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Ostatecznie skarga została sądowi przekazana, choć z opóźnieniem, które nie było jednak rażące. W związku z powyższym Sąd przyjął, że w sprawie nie jest konieczne wymierzenie organowi grzywny, jako środka przymuszającego do wykonania obowiązku, który został już wykonany, albo jako środka prewencyjnego na przyszłość. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła skarżąca, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie, które doprowadziło Sąd do uznania, że w realiach niniejszej sprawy może odstąpić od nałożenia na Radę Gminy grzywny, w sytuacji gdy w przypadku nieprzekazania skargi w przewidzianym w art. 54 § 2 P.p.s.a. terminie grzywna powinna zostać organowi wymierzona, ewentualne okoliczności dodatkowe mogą mieć wpływ na wysokość wymierzonej grzywny, natomiast nie sam fakt jej wymierzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, przy czym organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. Zatem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Przyczyny nieprzekazania skargi w terminie mogą mieć ewentualnie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Oznacza to, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana. Motywacja organu i okres naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. może natomiast mieć wpływ na ocenę, czy nałożenie grzywny w określonej wysokości znajduje w danej sytuacji uzasadnienie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż orzeczenie sądu w przedmiocie nałożenia grzywny na organ ma charakter uznaniowy, a sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym także przyczyny niewypełnienia obowiązku (uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 382/14). Za NSA orzekającym w sprawie o sygn. akt I OZ 1259/13 przyjąć także należy, że sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji. Z akt sprawy wynika, że skarga z dnia 11 kwietnia 2022 r. została wniesiona za pośrednictwem Rady Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 11 kwietnia 2022 r. Zatem zgodnie z treścią art.54 § 2 P.p.s.a. Rada Gminy zobowiązana była do dnia 11 maja 2022 r. przekazać skargę. Tymczasem organ skargę wraz z aktami sprawy przekazał dopiero 9 czerwca 2022 r. Z powyższego zestawienia dat jednoznacznie wynika, że skarga została przekazana po terminie określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a. Należy zatem podzielić argumentację zawartą w zażaleniu, że nieprzekazanie skargi w terminie jest samoistną przesłanką do wymierzenia organowi grzywny. Fakt natomiast przekazania skargi przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie grzywny nie przesądza o braku przesłanek do jej wymierzenia. Podobnie jak przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w terminie. Mogą one jedynie rzutować na jej wysokość. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wymierzając organowi grzywnę, powinien mieć na względzie, że opóźnienie organu nie było celowe, czy złośliwe i nie było intencją organu pozbawienie strony prawa do sądu, jak również weźmie pod uwagę sytuację istniejącą organie. Orzekając zatem ponownie w przedmiocie nałożenia na organ grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi, Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić zaprezentowaną wyżej argumentację i ocenić, jaka wysokość grzywny będzie adekwatna w tej sprawie, mając na uwadze okoliczności podniesione przez organ w sprawie. Uznać zatem należy, że WSA w Lublinie niezasadnie oddalił wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy P.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. W myśl art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają jednak zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia, na co wskazuje zakres odesłania zawartego w art. 197 § 2 P.p.s.a.