II OZ 658/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1546/19 o odmowie zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1546/19 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. znak [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z [...] czerwca 2016 r. znak [...] w sprawie ze skargi W.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE W.J. (dalej: skarżący) wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. nakładającej na skarżącego obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W skardze skarżący wniósł między innymi o wstrzymanie wykonania decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z [...] czerwca 2016 r. Postanowieniem z [...] września 2019 r., Sąd I instancji odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podkreślił przede wszystkim, że wniosek skarżącego nie zawierał uzasadnienia. Następnie w toku postępowania skarżący wniósł o zmianę postanowienia Sądu I instancji z 25 września 2019 r. i wstrzymanie wykonania decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z [...]czerwca 2016 r. Postanowieniem z 5 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił skarżącemu zmiany postanowienia tego Sądu z 25 września 2019 r. Odmawiając zmiany postanowienia Sąd I instancji podkreślił, że brak jest możliwości wstrzymania wykonania decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym w toku postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego skargą na decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym (w tym przypadku w trybie stwierdzenia nieważności). Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody przez wykonanie nakazu rozbiórki. Jest to bowiem osobne postępowanie, w którym skarżący może złożyć wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3 i § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), przez uznanie, że nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący wniósł o wstrzymanie "czynności sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, tj. postanowienia z dnia [...] września 2019 r. odmawiającej wstrzymania wykonania decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z [...] czerwca 2016 r., decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2019 r., i 5 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1546/19". Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności będących jej przedmiotem. Natomiast stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Zaskarżone w tej sprawie postanowienie Sądu I instancji zostało wydane na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a., ponieważ skarżący wniósł o zmianę postanowienia tego Sądu z 25 września 2019 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 sierpnia 2016 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z 8 czerwca 2016 r. Co do zasady, w tego rodzaju postępowaniu incydentalnym toczącym się na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a., Sąd I instancji jest zobowiązany dokonać oceny, czy w czasie między wydaniem postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania z art. 61 § 3 p.p.s.a., a złożeniem wniosku o jego zmianę, zaszła zmiana okoliczności, która uzasadnia zmianę postanowienia wydanego zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. Chodzi tu zatem o okoliczności mieszczące się w kategorii przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a więc niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. W tej sprawie przeprowadzenie tego rodzaju oceny nie było jednak konieczne. Wynika to z tego, że wnioskiem o wstrzymanie wykonania została objęta decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z [...] czerwca 2016 r. Oznacza to, że zasadnicze znaczenie miała dopuszczalność wstrzymania wykonania wskazanych we wniosku decyzji. Norma art. 61 § 3 p.p.s.a. rozszerza możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, kluczowe znaczenie dla zakresu stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. ma zatem ustalenie, jakie rozumienie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku administracyjnoprawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu zwyczajnym, jeżeli przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym oraz decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosił się bowiem tylko do ewentualnych wad kwalifikowanych decyzji nakładających na skarżącego obowiązki w zakresie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, nie prowadził natomiast ponownego postępowania co do istoty sprawy. Brak jest zatem tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z [...] czerwca 2016 r. nie mogły być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Stąd też wniosek skarżącego złożony w tym przedmiocie podlegał oddaleniu, a postanowienie Sądu I instancji wydane w tym przedmiocie nie mogło podlegać zmianie w trybie art. 61 § 4 p.p.s.a. W związku z powyższym zbędna była ocena przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Brak możliwości wstrzymania wykonania decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z [...] czerwca 2016 r., zwalniała Sąd I instancji z obowiązku oceny tych przesłanek. Przeprowadzenie oceny w tym zakresie stanowiło uchybienie Sądu I instancji, ale nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się w związku z tym do oceny Sądu I instancji wyrażonej w tym zakresie, jak i zarzutów zażalenia kwestionujących tę ocenę. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.