II OSK 1598/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia WSA (del.) Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II SAB/Wr 24/06 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie wybudowania ogrodzenia wokół posesji zabudowanej w granicach działek nr [...] i [...],[...], obręb J.-L. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II SAB/Wr Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie wybudowania ogrodzenia wokół posesji zabudowanej w granicach działek nr [...] i [...],[...], obręb J. - L.. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 15 czerwca 2005 r. J. K. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wniosek o nakazanie w drodze decyzji administracyjnej, rozbiórki ogrodzenia betonowego, wybudowanego przez W. S. w J. - L. przy ul. [...]. Pismem z dnia 28 czerwca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zawiadomił wnioskodawcę, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono naruszenia, przez właściciela działek, na których wybudowano ogrodzenie, przepisów ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. powoływanej dalej jako ustawa Prawo budowlane) i nie ma w związku z tym podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wybudowania tego ogrodzenia. W dniu 26 lipca 2005 r. J. K. wezwał na piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. powoływanej dalej jako Kpa). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. pismem z dnia 27 lipca 2005 r. poinformował skarżącego, że w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie zostały naruszone przepisy ustawy Prawo budowlane, wobec tego postępowanie zostanie umorzone. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] organ ten umorzył postępowanie w sprawie przy czym decyzji nie doręczono J. K.. Postanowieniem z dnia [...] lutego 20006 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu oddalił zażalenie J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wybudowanego ogrodzenia podając w uzasadnieniu, że wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] września 2005 r. przesądza o bezzasadności zarzutu bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.. W skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., J. K. zarzucił organowi naruszenie art. 8 , art. 12 i art. 35 § 1- 3 Kpa przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu zwykłym. Wniósł o zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do wydania w terminie 7 dni od daty wydania wyroku decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia betonowego o wysokości 1,50 m wzniesionego na terenie skweru miejskiego w J.-L., przy ul. [...] oraz zobowiązanie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu do ukarania dyscyplinarnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. winnego w ocenie skarżącego niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż mimo upływu ponad 8,5 miesiąca od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wybudowanego przez W. S. spornego ogrodzenia do dnia wniesienia skargi nie doręczył skarżącemu decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego organ ten nie po raz pierwszy naruszył art. 35 § 3 Kpa, który wskazuje na jednomiesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu zwykłym: a także zasadę zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 Kpa.) oraz zasadę szybkości postępowania (art.12 Kpa.). Wobec powyższego skarżący na podstawie art. 37 § 1 Kpa złożył zażalenie do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, który w dniu [...] lutego 2006r. na podstawie art. 37 § 1 i art. 123 Kpa wydał postanowienie, którym oddalił zażalenie skarżącego jako bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podając między innymi, że J. K. nie został uznany za stronę postępowania (nie doręczono mu decyzji z dnia 2 września 2005 r.), gdyż nie udowodnił swojego interesu prawnego. Za strony postępowania uznano natomiast Gminę miejsko - wiejską J. - L. oraz W. S.. Wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.. Podając w uzasadnieniu, że istotą skargi na bezczynność jest zdyscyplinowanie organów administracyjnych do podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy Sąd wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut bezczynności stawiany przez skarżącego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O., bowiem w zakresie objętym skargą (wniosek o nakazanie w drodze decyzji administracyjnej, rozbiórki ogrodzenia betonowego wzniesionego przez W. S. w dniu [...] czerwca 2005 r. w J. - L. przy ul. [...]) w dniu jej wniesienia funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] września 2005r. wydana przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ nadzoru budowlanego, kończąca postępowanie w tej sprawie. Sąd uznał za chybiony podnoszony przez J. K., zarzut bezczynności organu, która polegać miała na "niedoręczeniu mu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w sprawie wybudowanego przez W. S. ogrodzenia pomiędzy działkami [...],[...],[...],[...],[...] a działkami [...],[...] pomimo upływu ponad 8,5 miesiąca od dnia wszczęcia postępowania". Brak doręczenia skarżącemu decyzji administracyjnej nie stanowił zdaniem Sądu o bezczynności organu w zakresie załatwienia sprawy administracyjnej określonej we wniosku. Skoro postępowanie, którego dotyczył wniosek skarżącego, choć błędnie określone przez organ jako "wszczęte z urzędu" zostało jednak ostatecznie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. oznacza to, że sprawa co do jej przedmiotu została rozpoznana. W zaistniałej sytuacji formułowany przez skarżącego zarzut bezczynności organu nakazujący utożsamiać sam fakt niedoręczenia mu wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji z bezczynnością organu polegającą na niezałatwieniu sprawy administracyjnej, nie znajduje swojego uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów, a w szczególności regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a) określającej które spośród przypadków niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jednocześnie sąd przyznał, że w rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się określonych uchybień w zakresie sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego np. wysyłając do skarżącego pisma o bezzasadności jego żądania, nie doręczając mu wydanej decyzji administracyjnej, jednakże zdaniem Sądu nie mogły one mieć wpływu na samą zasadność skargi w zakresie bezczynności organu. Zastrzeżenia Sądu wzbudził fakt, iż organ administracji w wyniku wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie wybudowanego przez W. S. ogrodzenia pomiędzy działkami [...],[...] , [...],[...],[...], a działkami [...],[...] wszczął to postępowanie, jak wskazał w swoim zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2005 r. "z urzędu". Z uzasadnienia zaś wydanej w tej sprawie decyzji o umorzeniu postępowania, nie doręczonej skarżącemu, wynika, iż postępowanie to zostało zainicjowane stosownym żądaniem skarżącego J. K.. W konsekwencji postępowanie to dotyczyło jednej sprawy zarówno w znaczeniu formalnoprawnym, jak i w znaczeniu materialnoprawnym, gdyż granice rozpoznawanej sprawy wyznacza zakres sprawy administracyjnej, nie zaś mylne przekonanie organu, co do tego kto jest inicjatorem jego wszczęcia. Mimo stwierdzonych uchybień Sąd uznał, że wobec ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w decyzji z dnia [...]września 2005 r. niczym nieuprawniony jest pogląd skarżącego o bezczynności organu. W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 24 maja 2007 r. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. K. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.art.149 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Zarzucił także "naruszenie prawa procesowego, polegające na obrazie art. 7 Konstytucji RP". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd orzekając wbrew żądaniom skargi wykroczył poza granice, jakie wyznacza mu art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego Sąd nie stosując środków przewidzianych w art.149 p.p.s.a wydał orzeczenie sprzeczne z prawem. W niniejszej sprawie datą wszczęcia postępowania było pismo strony doręczone organowi w dniu 20 czerwca 2005 r. Kontynuacją tego postępowania zdaniem autora skargi kasacyjnej nie mogło być postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 2005 r., z którego treści wynika, że zostało wszczęte z urzędu. Nie wszczyna się bowiem i nie prowadzi jednocześnie kilku postępowań administracyjnych w tej samej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. W niniejszej sprawie jako podstawę skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania, wskazano art. 149 i 151 p.p.s.a. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor naruszenia art. 151 p.p.s.a upatruje w niezastosowaniu przez Sąd I instancji art. 149 p.p.s.a zgodnie, z którym sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdaniem strony skarżącej Sąd I instancji oddalając skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nie zastosował art. 149 p.p.s.a mimo, iż w istocie postępowanie, którego dotyczył wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2005 r. nie zostało zakończone. Jak przyjmuje się w literaturze z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Zatem skarga na bezczynność przede wszystkim jest środkiem przeciwdziałającym przewlekłości postępowania organów administracji publicznej. Wobec tego rzeczą sądu administracyjnego, rozpoznającego skargę na bezczynność organu administracji publicznej, jest dokonanie kontroli czy organ ten pozostaje w zwłoce w prowadzonym postępowaniu. Natomiast w ramach skargi na bezczynność nie można rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego sąd administracyjny w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność organu administracji publicznej nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Uwzględnienie skargi na bezczynność organu jest wyłączone w przypadku wydania decyzji, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Prawidłowość podjętej decyzji lub czynności może zostać poddana ocenie w innej sprawie w toku postępowania odwoławczego i następnie wskutek skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, w zakresie objętym skargą (wniosek o nakazanie w drodze decyzji administracyjnej rozbiórki ogrodzenia betonowego wzniesionego przy ul. [...] w J. - L.) w dniu wnoszenia przedmiotowej skargi funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] września 2005 r. nr [...], kończąca postępowanie w tej sprawie. Jakkolwiek Sąd I instancji stwierdził w toku rozpoznawania sprawy określone uchybienia w zakresie sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego (wysyłanie do skarżącego pism o bezzasadności jego żądania czy niedoręczenie mu decyzji kończącej postępowanie) to prawidłowo uznał, że nie mogły one mieć wpływu na samą zasadność skargi w zakresie bezczynności organu. W chwili bowiem wystąpienia ze skargą do Sądu sprawa administracyjna określona we wniosku skarżącego była załatwiona. Wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zakończył postępowanie w tej sprawie określając je jako "wszczęte z urzędu", co wydaje się być podstawą uzasadnienia skargi kasacyjnej, jako zmierzającej do wykazania, że w sprawie wszczętej z wniosku zakończono postępowanie wszczęte z urzędu (organ nie rozpoznawszy wniosku pozostaje w bezczynności), to słusznie Sąd I instancji zauważył, że w konsekwencji postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005 r. i zakończone decyzją o umorzeniu postępowania dotyczyło jednej sprawy w znaczeniu formalnoprawnym i materialnoprawnym. Prawidłowo zatem Sąd I instancji nie uwzględnił skargi J. K. wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji w dniu wystąpienia ze skargą na bezczynność organu. Za chybiony tym samym należy uznać zarzut naruszenia art.151 p.p.s.a w sytuacji gdy Sąd I instancji nieuwzględniając skargi skargę tę oddalił w myśl powołanego przepisu. W sprawie nie naruszono również zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), ponieważ zaskarżony wyrok został wydany na podstawie i w granicach prawa Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.