I OSK 2280/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M., A. S., J. S. i K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2036/20 w sprawie ze skargi M. M., A. S., J. S. i K. H. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 2 lipca 2020 r. nr DO7.7613.406.2019.RR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2021 r., I SA/Wa 2036/20, oddalił skargę M. M., A. S., J. S. i K. H. na decyzję Ministra Rozwoju z 2 lipca 2020 r. nr DO7.7613.406.2019.RR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych z 5 września 1967 r. nr USW IV-60/V/33/67, którym orzeczono m.in. o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w K., gm. kat Z., oznaczonej jako I. kat [...] o pow. 669 m2, stanowiącej własność T. M. (pkt 4). W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o rozpoznanie i uwzględnienie skargi na zaskarżoną decyzję, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. pisma z 1 września 1965 r. A. M., spadkobiercy T. M., skierowanego do Prezydium Rady Narodowej. W piśmie tym, dotyczącym nakazu zapłaty za niewykonanie zarządzenia polecającego rozbiórkę ogrodzenia przy ul. [...] podano, że ze względu na śmierć właściciela i niezałatwienie dotychczas wniosku o nabycie spadku, polecone roboty nie mogą być wykonane. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94; dalej: u.z.t.w.n.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że spadkobiercy T. M. byli nieznani organowi wywłaszczeniowemu oraz nieznani z miejsca pobytu pomimo, że ww. osoby poinformowały Prezydium Rady Narodowej m. K. o śmierci właściciela nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie, iż zastosowanie art 16 ustawy było na gruncie niniejszej sprawy uzasadnione; II. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i stwierdzenie przez Sąd, że organ nadzoru słusznie zinterpretował skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej jako informacyjny element opisu nieruchomości, a nie jako rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy z uwagi na skierowanie decyzji do osoby zmarłej, które należało zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w związku ze skutkami jakie wywołała decyzja zastosowanie powinien mieć przepis art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 i 77 k.p.a. przez oddalenie skargi przez sąd pomimo, że organ nadzoru nie zbadał w sposób wnikliwy i wyczerpujący sprawy oraz błędnie ustalił, polegające na przyjęciu, iż spadkobiercy T. M. nie informowali Prezydium Rady Narodowej o tytule prawnym do nieruchomości, pomimo obowiązku zebrania pełnego materiału dowodowego; c) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niezastosowanie w sytuacji, gdy z uwagi na śmierć adresata decyzji, błędne doręczenie decyzji jego następcą prawnym, a także nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała zaskarżona decyzja należało stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ nadzoru nie ustalił faktów i nie odnalazł dokumentów istotnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na potwierdzenie tej okoliczności skarżący przedłożyli pismo A. M. (spadkobiercy T. M.) z 1 września 1965 r., które zgodnie z prezentatą wpłynęło do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "Z." w K. w dniu 8 września 1965 r. Z treści pisma jednoznacznie wynika, że właściciel budynku zmarł, a sprawa o stwierdzenie nabycia spadku do tego czasu nie została zakończona. Co więcej, w przedmiotowym piśmie A. M. wskazał swój adres do doręczeń. Przeczy to ustaleniom, zgodnie z którymi spadkobiercy po zmarłym byli nieznani organowi wywłaszczeniowemu. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wskazali, że nie dysponowali pismem z 1 września 1965 r. na etapie postępowania przed Ministrem Rozwoju ani przed Sądem I instancji. Dokument został odnaleziony w prywatnych archiwach członków rodziny skarżących dopiero po wydaniu zaskarżonego wyroku. Nie zmienia to jednak faktu, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ nadzoru miał obowiązek zebrania całości materiału dowodowego w sprawie, powinien więc dysponować załączonym dokumentem. Tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien natomiast w ramach realizacji kontroli działania administracji publicznej sprawdzić czy stan faktyczny został przez organ ustalony w sposób właściwy. Sąd I instancji w pisemnym uzasadnieniu wyroku podkreślił, że spadkobiercy zmarłego byli nieznani organowi wywłaszczeniowemu, a w związku z tym zastosowanie mógł znaleźć art. 28 w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 18 ust. 2 u.z.t.w.n. Sąd I instancji za prawidłowe uznał zawiadamianie o poszczególnych etapach toczącego się postępowania wywłaszczeniowego osób zainteresowanych, tj. A. M.1, S. S. i A. M., przez obwieszczenie wywieszone we właściwej radzie narodowej. Z pisma z 1 września 1965 r., które z całą pewnością wpłynęło do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej i powinno znajdować się w aktach sprawy, wynika, że organ wywłaszczeniowy posiadał informację o aktualnym miejscu pobytu spadkobierców T. M. oraz o fakcie jego śmierci. Skoro spadkobiercy ww. nie byli nieznani z miejsca pobytu nie mogły zostać zastosowane przepisy art. 28, art. 16 ani art. 18 ust. 2 u.z.t.w.n. Ww. zmarł w dniu 7 sierpnia 1963 r., czyli ponad cztery lata przed wydaniem decyzji. Doktryna i orzecznictwo wskazują natomiast, że decyzja skierowana do osoby zmarłej jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Bezspornym jest, że w chwili wszczęcia postępowania, jego prowadzenia i zakończenia ww. nie posiadał zdolności prawnej, ponieważ zmarł na długo przed jego zainicjowaniem. Kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa dotyczyła osoby dysponującej interesem prawnym niemającej jednak, z uwagi na śmierć, zdolności prawnej, nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do takiej osoby nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania uwłaszczeniowego, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć. Brak w postępowaniu strony należy traktować jako rażące naruszenie prawa. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że stroną w sprawie mającej za przedmiot wywłaszczenie nieruchomości niewątpliwie jest właściciel (właściciele) tej nieruchomości, a w przypadku jego śmierci – następcy prawni. W dniu złożenia wniosku o wywłaszczenie T. M. nie żył, o czym organ dowiedział się najpóźniej w dniu 8 września 1965 r. z pisma jego syna. W związku z powyższym, wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonana przez organ nadzoru i Sąd I instancji, a polegająca na stwierdzeniu, że skierowanie decyzji administracyjnej do osoby nieżyjącej nie jest rażącym naruszeniem prawa jest błędna, a także sprzeczna z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych i poglądami prezentowanymi w doktrynie. Organ, a następnie Sąd nieprawidłowo założył, że wskazanie w osnowie decyzji T. M. stanowiło jedynie element opisujący, identyfikujący nieruchomość uzasadniając to brakiem wskazania w decyzji oraz w zawiadomieniu ww. jako adresata, uszło jednak uwadze Sądu, że w aktach sprawy znajdowały się zwrotne potwierdzenia odbioru wobec czego pisma oraz decyzja były nie tylko skierowane do zmarłego, ale również adresowane i wysyłane. Zgodnie zaś z ówczesnym brzmieniem art. 107 k.p.a. orzeczenie powinno obligatoryjnie zawierać m.in. oznaczenie strony lub stron (obecnie art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a.) i należało uznać, że w takim charakterze umieszczono ww. w osnowie decyzji. Skarga złożona do Sądu I instancji wskazywała, że z uwagi na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała decyzja organy nie dysponują prawnymi środkami, które pozwoliłyby na zwrot nieruchomości następcom prawnym adresata. W stanie faktycznym wywłaszczona nieruchomość została przejęta pod drogę publiczną, a więc zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie może być przedmiotem obrotu. Zgodnie zaś z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W takim przypadku, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Decyzja, zgodnie z którą zaskarżone orzeczenie wydano z naruszeniem prawa powoduje, że pozostaje ono w obrocie prawnym, stronie służy jedynie prawo do odszkodowania. W ocenie skarżących kasacyjnie, gdyby Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie niniejszej sprawy powinno zawierać stwierdzenie o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zgłoszonego przez pełnomocnika wniosku dowodowego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 k.p.c. Zgodnie z art. 2432 k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku ze złożeniem do akt poświadczonego za zgodność z oryginałem pisma A. M. z 1 września 1965 r., stało się ono materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia. Dowód z tego pisma został zgłoszony na okoliczność, że organowi w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego znany był fakt śmierci właściciela, a także dane jego spadkobierców. W skardze kasacyjnej skarżący wadliwie zakładają, że wobec śmierci ujawnionego w rejestrach właściciela wywłaszczanej nieruchomości, organ miał obowiązek ustalić krąg spadkobierców w ramach postępowania dowodowego, a wiedza o danych zstępnych czy małżonka osoby zmarłej jest tożsama z wiedzą o kręgu spadkobierców. Należy zwrócić uwagę, że jakkolwiek postanowienie o sygn. II.Ns.II 441/65 o nabyciu spadku po zmarłym T. M. zostało wydane w dniu 27 lipca 1965 r., to nie zostały prawa spadkobierców ujawnione w rejestrach i księdze wieczystej, nie przedłożono także tego postanowienia organowi prowadzącemu postępowanie. Fakt, że spadkobiercy wiedzieli o budowie drogi i toczącym się postępowaniu znajduje przy tym potwierdzenie w aktach sprawy, świadczą o tym zarówno pisma kierowane w związku ze skutkami robót prowadzonych w sąsiedztwie, jat też potwierdzenie odbioru pism kierowanych w toku postępowania wywłaszczeniowego na adres ujawnionego w księdze wieczystej właściciela nieruchomości. Zgłoszone jako dowód w sprawie pismo z 1 września 1965 r. potwierdza jedynie, że spadkobiercy ukrywali przed organami administracji fakt przeprowadzenia postępowania spadkowego. Mimo wydania postanowienia o nabyciu spadku 27 lipca 1965 r., w piśmie z 1 września 1965 r. A. M., będący spadkobiercą zmarłego, podał, że wniosek o nabycie spadku nie został załatwiony. Nawet jeżeli odpis tego postanowienia został im doręczony później, to również bezsporne jest, że organ o ustaleniu spadkobierców nie został poinformowany. Zgłoszony dowód mógłby mieć zatem znaczenie, gdyby poświadczał, że organy zostały powiadomione o kręgu spadkobierców. Pismo to jednak takiej okoliczności nie dowodzi, nie podważa zatem stanowiska, że nieruchomość zasadnie mogła być traktowana jako nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, krąg następców prawnych ustalony w sposób przewidziany prawem nie został bowiem ujawniony, zaś jego ustalanie nie mieściło się w zakresie czynności postępowania dowodowego organu wywłaszczeniowego. Nie mógł zatem odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przez błędne ustalenie, że następcy prawni zmarłego właściciela nie poinformowali organu o swoim tytule do nieruchomości. Dowodu na udzielenie takiej informacji o przeprowadzonym postępowaniu spadkowym brak i nie stanowi go pismo z 1 września 1965 r., a obowiązek zebrania materiału dowodowego w postępowaniu wywłaszczeniowym nie obejmuje czynienia ustaleń co do kręgu następców prawnych, nie są to bowiem ustalenia faktyczne i nie należą do kompetencji organu administracji, leczy wymagają przeprowadzenia postępowania spadkowego w stosownym trybie. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 u.z.t.w.n. przez niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych w sprawie, a do tego sprowadza się teza zarzutu. Skoro spadkobiercy, ustaleni przez sąd powszechny i legitymujący się postanowieniem o nabyciu spadku, praw swoich nie ujawnili oraz nie poinformowali o przeprowadzonym postępowaniu spadkowym organu, to postawiony zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie może być skuteczny. Zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny, wobec czego do zawiadomień o czynnościach organu zastosowanie znajdowały w szczególności przepisy art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 u.z.t.w.n., ustawa ta przewidywała bowiem możliwość dokonania wywłaszczenia także nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawym. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało odebrane pod adresem zmarłego właściciela, jego odpis został też wywieszony na tablicy ogłoszeń, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. Interes posiadaczy nieruchomości oraz osób zainteresowanych, których dane nie zostały ujawnione, został w ten sposób zabezpieczony. Analogicznie wyglądała sytuacja w przypadku doręczenia orzeczenia wywłaszczeniowego, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.z.t.w.n. Skoro spadkobiercy zmarłego właściciela nie zostali ujawnieni, art. 28 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 u.z.t.w.n. zostały właściwie zastosowane. Należy przy tym zwrócić uwagę, że kontrola Sądu I instancji dotyczyła decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, wobec czego skuteczność zarzutów wymagała również wskazania na zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, czego zaniechano. Nie jest również skuteczny i właściwie postawiony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Jak wyżej wskazano, ustawa będąca podstawa wywłaszczenia przewidywała możliwość wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Natomiast przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter blankietowy w tym znaczeniu, że wymaga wskazania przepisu prawa, który został naruszony w sposób rażący. Sam art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest wystarczającą podstawą do przyjęcia spełnienia przesłanki nieważności. Postawiony zarzut nie wskazuje, jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący przez wskazanie, że wywłaszczenie dotyczy nieruchomości, której ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem jest osoba zmarła. Takim przepisem nie jest ani art. 156 § 2 k.p.a., ani art. 158 § 2 k.p.a. Tak postawiony zarzut nie poddawał się zatem rozpoznaniu. Wadliwie i w oderwaniu od przedmiotu zaskarżenia postawiony został również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie wówczas, gdy kontrolując zaskarżoną decyzję sąd stwierdzi, że jest ona dotknięta kwalifikowaną wadliwością skutkującą jej nieważnością. Zarzuty nieważności nie były jednak w sprawie kierowane pod adresem zaskarżonej decyzji Ministra, lecz pod adresem orzeczenia wywłaszczeniowego, będącego przedmiotem postępowania nadzwyczajnego przed Ministrem. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie jest adekwatnie postawiony, a przepis ten nie został naruszony, albowiem brak jest argumentów wskazujących, że decyzja Ministra objęta skargą do Sądu I instancji dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.