II SA/Kr 763/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. K., K. J., S. B., Z. B. na decyzję Wojewody z dnia 8 maja 2020 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania oddala skargę. UZASADNIENIE Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z 17 maja 1971 r., wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m.in. wymienione w pozycji 14 decyzji działki: nr [...] o pow. 0,3979 ha oraz nr [...] o pow. 0,0041 ha, poł. w gm. M., stanowiące własność J. B. za odszkodowaniem w wysokości 7 681,98 zł. Pismem z 20 listopada 2018 r. E. K., Z. B., S. B. i K. J. złożyli wniosek o wypłatę odszkodowanie przyznanego na rzecz J. B. w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z 17 maja 1971 r. z tytułu wywłaszczenia wyżej wymienionych działek. Starosta [...] decyzją z 12 listopada 2019 r., znak: [...], wydaną na podstawie art.132 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz.2204 ze zm.), ustalił: w pkt 1, że odszkodowanie w wysokości 7 681,98 zł do wypłaty którego zobowiązany został Skarb Państwa na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z 17 maja 1971 r. z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 0,3979 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,0041 ha poł. w gm. M., w wyniku jego waloryzacji wynosi: 4 089,77 zł; w pkt 2, że odsetki z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania ustalonego ww. decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 17 maja 1971 r. nr [...] wynoszą 32,66 zł; w pkt 3 o wypłacie kwoty stanowiącej [...] części kwot określonych w pkt 1 i pkt 2 czyli kwoty 2 977,31 zł proporcjonalnie do udziałów spadkobierców po J. B., którzy złożyli wniosek o odszkodowanie, a to na rzecz: a) E. K. w części [...], co odpowiada kwocie [...]zł, b) Z. B. w części [...], co odpowiada kwocie [...]zł, c) S. B. w części [...], co odpowiada kwocie [...]zł, d) K. J. w części [...], co odpowiada kwocie [...]zł; w pkt 4 o zobowiązaniu Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę Krakowskiego, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do zapłaty kwot wskazanych w punktach 3a), 3b), 3c) i 3d) w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji bezskutecznie poszukiwał w odpowiednich archiwach dowodów potwierdzających wypłatę przedmiotowego odszkodowania albo dowodu na okoliczność jego złożenia w depozycie sądowym. W związku z powyższym przed organem I instancji, wnioskodawcy (będący spadkobiercami poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości) złożyli oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań wynikającym z art. 233 § 1 k.k. oraz po zapoznaniu się z prawem odmowy zeznań wynikającym z 83 k.p.a., że według ich wiedzy J. B. nie otrzymał przedmiotowego odszkodowania. W konsekwencji wobec braku innych dowodów oraz na podstawie ww. oświadczeń, organ I instancji ustalił zwaloryzowaną wysokość odszkodowania przyznanego w decyzji PWRN w K. nr [...] z 17 maja 1971 r. na rzecz J. B. oraz wysokość należnych odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania oraz ustalił wysokość odszkodowania wraz z kwotą należnych odsetek na rzecz wnioskodawców proporcjonalnie do przysługujących im udziałów w spadku po wyżej wymienionym, na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] wnieśli: E. K., Z. B., S. B., i K. J., którzy zakwestionowali wyliczoną przez organ kwotę odszkodowania po waloryzacji, zarzucając, że zwaloryzowana kwota wraz z odsetkami jest stanowczo za niska, w stosunku do wartości działki o pow. 0,3979 ha (dz. nr [...] w gm. M.) oraz działki o pow. 0,0041 ha (dz. nr [...] w gm. M.), a wypłacone odszkodowanie po waloryzacji nie pozwoli na zakup innej parceli o podobnych parametrach oraz podobnej lokalizacji, co potwierdza opinia biegłego. Wojewoda decyzją z 8 maja 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej "u.g.n.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a.") uchylił w całości decyzję Starosty [...] z 12 listopada 2019 r., nr [...] oraz umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że waloryzacja odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją administracyjną jest czynnością techniczno-obrachunkową, dokonywaną na etapie spełnienia świadczenia przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, a więc roszczenie o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji nie powinno być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym należało uchylić zaskarżoną decyzję i orzec o umorzeniu postępowania o waloryzację i wypłatę odszkodowania na rzecz ww. osób, a zarzuty podnoszone w odwołaniu należało uznać za niezasługujące na uwzględnienie. Organ odwoławczy zauważył również, że zastosowany przez organ I instancji administracyjny tryb przyznania odsetek był nieprawidłowy. Mając na uwadze orzecznictwo sądowe dotyczące art. 132 ust. 3 u.g.n., organ wskazał, że roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w zapłacie tego odszkodowania, jako roszczenie akcesoryjne, nie może być załatwiane w tym trybie. Ustalenie roszczeń związanych z opóźnieniem (zwłoką) w wypłacie odszkodowania jest bowiem roszczeniem pochodnym od roszczenia głównego - ustalenia odszkodowania. W związku z powyższym ze względu na brak obecnie obowiązującego przepisu prawa, w oparciu o który możliwym byłoby orzekanie w drodze decyzji administracyjnej w kwestii ustalenia wysokości i wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją administracyjną, które nie powinno być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej należało w ocenie organu odwoławczego, orzec jak w sentencji. Nadto Wojewoda podniósł, że przedmiotowe postępowanie należało umorzyć również z tego powodu, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewidują uprawnienia następców prawnych osób wywłaszczonych do ubiegania się o waloryzację i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest roszczeniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu i nie przechodzi na następców prawnych pod jakimkolwiek tytułem, a zatem nie przysługuje ono wnioskodawcom jako spadkobiercom J. B.. Wojewoda stwierdził także, że wydana przez niego decyzja nie narusza art. 139 k.p.a. zakazującego wydawania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Przepis ten dopuszcza bowiem odstępstwa od zakazu reformationis in peius, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, co zdaniem organu ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem roszczenie o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji wraz z odsetkami nie powinno być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. E. K., K. J., S. B. i Z. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zakwestionowali stanowisko organu, że prawo do zaskarżania wysokości przyznanego odszkodowania przyznanego w decyzji PWRN w K. z 17 maja 1971 r. przysługiwało wyłącznie wywłaszczonemu, a nie jego spadkobiercom, co godzi w konstytucyjną zasadę praw nabytych. Zakwestionowali także ustaloną przez organ I instancji kwotę waloryzacji przyznanego odszkodowania, żądając jego ustalenia według dzisiejszych cen, ponieważ tylko taka wycena pozwoli na naprawienie szkód i będzie sprawiedliwa społecznie. Dodatkowo w piśmie z 2 listopada 2020 r. skarżąca E. K. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, podnosząc, że zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ nie powinien sam dokonać obliczeń waloryzacji, a powinna się tym zająć osoba o odpowiednich kompetencjach. W ocenie skarżącej Wojewoda przyznał fakt, że nie istnieje podstawa prawna, która pozwala Staroście na dokonywanie obliczeń waloryzacyjnych, a nadto kwota waloryzacji jest za niska i nie stanowi równowartości ekonomicznej wierzytelności z chwili jej powstania. Skarżąca podniosła, że co do odsetek znajduje zastosowanie ogólna zasada z art. 481 § 1 k.c. Według skarżącej wyliczone odsetki są stanowczo za niskie, jeśli przyjąć, że wywłaszczenie nastąpiło 40 lat temu. W ocenie skarżącej brak jest również podstaw, by uprawnienie do dochodzenia odszkodowania – zgodnie z art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 128 ust. 1 u.g.n. wiązać wyłącznie z osobą właściciela nieruchomości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał sprawę i wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu brak jest podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Rozważania należy rozpocząć od analizy przepisu art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. – dalej: "u.g.n."), którego ust. 3 stanowił podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji, a został zakwestionowany przez organ odwoławczy jako podstawa rozstrzygania sprawy w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Przepis art.132 u.g.n. zamieszczony jest w rozdziale 5 ustawy, zatytułowanym "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości". Zgodnie z zasadą wyrażoną w art.129 ust.1 tego rozdziału odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. W myśl tego ostatniego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Art.132 u.g.n. ma treść następującą: "1. Zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b. 1a. W sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. (...) 2. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. 3. Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. (...) 4. Za zgodą osoby uprawnionej do odszkodowania starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ustalić inny niż określony w ust. 1-3 sposób zapłaty przyznanego odszkodowania. 5. Do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6 i 8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. (...)" Przepis art.132 u.g.n. nie zastrzega formy decyzji dla dokonania waloryzacji odszkodowania. Forma decyzji, jak wynika z cytowanego wyżej art.129 ust. 1 u.g.n. przewidziana jest tylko dla samego ustalenia odszkodowania. Oznacza to, że dla dokonania waloryzacji odszkodowania "wyłączona jest droga postępowania administracyjnego. Za takim stanowiskiem przemawia utrwalony pogląd zarówno nauki prawa, jak i judykatury, zgodnie z którym upoważnienia do podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej w formie decyzji nie można domniemywać. Upoważnienia takie muszą zostać wyrażone wprost (expressis verbis) w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a w zasadzie w aktach rangi ustawy. Domniemywać można co najwyżej formę decyzji, jeśli w jakimś przepisie powszechnie obowiązującego prawa ustawodawca upoważnił jakiś organ administracji publicznej do podjęcia jednostronnie rozstrzygnięcia. Domniemanie takie płynie z art. 104 k.p.a. Stwierdzić zatem należy, że w świetle art. 132 ust. 3 u.g.n. waloryzacji odszkodowania można żądać tylko na drodze cywilnoprawnej (...)" (M. Szewczyk, w: Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 711). Trzeba więc przyjąć, że ustawodawca zdecydował się na odejście od konstrukcji waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Taka musi być bowiem konsekwencja przyjęcia zasady, że obowiązek waloryzacji ciąży na podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, a nie na organie, który dokonuje ustalenia odszkodowania. W przypadku bowiem wywłaszczenia nieruchomości na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego jej organ wykonawczy nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.g.n. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, aby wójt (burmistrz, prezydent miasta) w przypadku wywłaszczenia na rzecz gminy, zarząd powiatu czy też zarząd województwa w przypadku wywłaszczenia – odpowiednio na rzecz powiatu lub województwa, mogli waloryzować odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a więc podejmować decyzję na zasadach i w trybie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym należy zaakceptować pogląd (...), że waloryzacja odszkodowania stanowi obecnie czynność faktyczną, techniczno-obrachunkową dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania na etapie spełnienia przez niego świadczenia" (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 313-314; por. też M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 287-289 i 293; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. II SA/Kr 673/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 738/20, CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni poglądy te podziela. W ślad za poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 738/20, skonstatować należy, że ze względu na cywilną naturę skonkretyzowanej wierzytelności odszkodowawczej "1) nie ma podstaw do ingerowania w nią, a w szczególności jej waloryzowania, w drodze decyzji administracyjnej, 2) przechodzi ona na spadkobierców, którzy mogą dochodzić roszczeń przed sądem powszechnym". Już ta pierwsza przyczyna uzasadniała umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, co przesądza o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd nie podziela poglądu organu odwoławczego, że postępowanie należało umorzyć również z tego powodu, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewidują uprawnienia następców prawnych osób wywłaszczonych do ubiegania się o waloryzację i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ale wyrażenie go nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro prawidłowe było umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność waloryzowania odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Poczynione rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skarżących, które Sąd uznał za niezasadne. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Z tego też względu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.