I OW 61/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta J[...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta J[...] a Prezydentem Miasta K[...] w przedmiocie wniosku D[...]o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta K[...]jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 31 marca 2021 r. Prezydent Miasta J[...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie, że Prezydent Miasta K[...] jest właściwym miejscowo organem administracji do prowadzenia postępowania z wniosku D[...]z dnia 19 października 2020 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazano, iż D[...] wnioskiem z dnia 19 października 2020 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K[...]o skierowanie do domu pomocy społecznej. Ośrodek ten uznał się za niewłaściwy w sprawie i przekazał ww. wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej w G[...], w związku z tym, iż wnioskodawca w chwili składania wniosku przebywał w Zakładzie Poprawczym w G[...]. Organ w G[...]nie uznał swojej właściwości i przekazał sprawę według właściwości do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J[...]. Podniósł, iż wnioskodawca przebywa w zakładzie karnym nie z własnej woli, a więc nie można przyjąć, że G[...] jest jego aktualnym miejscem zamieszkania. Jednocześnie Ośrodek Pomocy Społecznej w G[...]wskazał, iż to w J[...]znajduje się ośrodek koncentracji życiowej wnioskodawcy, a zatem w tej miejscowości znajduje się jego miejsce zamieszkania. Z takim stanowiskiem nie zgodził się Prezydent Miasta J[...] wskazując, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2020.1876 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Na podstawie art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z okoliczności sprawy wynika, iż D[...] jest urodzony w dniu 30 maja 2000 r. w K[...], przez pierwsze lata życia zamieszkiwał w tym mieście wraz z rodzicami, gdzie był zameldowany na pobyt stały. Następnie, w związku z ingerencją we władzę rodzicielską, został umieszczony w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Od sierpnia 2007 r. do maja 2016 r. umieszczony został w rodzinie zastępczej u A[...], zamieszkując najpierw na terenie J[...], a następnie J[...]. W maju 2016 r. wnioskodawca został przeniesiony do placówki opiekuńczo-wychowawczej "D[...]" w J[...], a od lipca 2016 r. przebywał w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w R[...]. Obecnie wnioskodawca osadzony jest w Zakładzie Poprawczym w G[...]. W chwili składania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej D[...] był już osobą pełnoletnią. Nie zostało wobec niego wydane postanowienie o częściowym lub całkowitym ubezwłasnowolnieniu. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Okolicznością bezsporną jest, iż D[...] nie przebywa obecnie na terenie J[...], nie jest uprawniony do żadnego lokalu mieszkalnego w tym mieście i nie jest zameldowany w J[...]na pobyt stały. J[...]nie jest także ośrodkiem jego koncentracji życiowej. Wnioskodawca w J[...] przebywał od 5. do 16. roku życia w rodzinie zastępczej, nie wskazał jednak, że jego centrum życiowe znajduje się w J[...]. W chwili obecnej pozostaje to ewentualnie w sferze bliżej niesprecyzowanych planów. Wnioskodawca nie może ponownie zamieszkać w placówce opiekuńczo-wychowawczej "D[...]". Nie ma też możliwości aby zamieszkał u A[...], która pełniła funkcję rodziny zastępczej. W takim stanie faktycznym nie ma podstaw aby uznać, iż J[...]jest miejscem zamieszkania D[...]. Tym samym należy uznać wnioskodawcę za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., a co za tym idzie, ustalić organ właściwy od załatwienia jego wniosku zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., tj. według jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały D[...] był K[...]. Stąd za organ właściwy do załatwienia wniosku D[...] należy uznać Prezydenta Miasta K[...]. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta K[...]wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta J[...]jako organu właściwego w sprawie z wniosku D[...] z dnia 19 października 2020 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ podniósł, iż D[...]w rodzinie biologicznej wychowywał się do 5. roku życia. Następne wychowywał się w niespokrewnionej rodzinie zastępczej, jak również w placówkach opiekuńczo-wychowawczych zlokalizowanych poza miejscem urodzenia, głównie na terenie województwa dolnośląskiego, kujawsko-pomorskiego oraz wielkopolskiego. W związku z faktem iż wnioskodawca aktualnie przebywa z Zakładzie Poprawczym w G[...], co do zasady właściwy jest organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Miejscem pobytu stałego danej osoby będzie zatem miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje wizyty gości. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., w pierwszej kolejności w sprawach pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepisy u.p.s. nie wyjaśniają pojęcia "miejsca zamieszkania" i dlatego należy odwołać się do przepisów k.c., które przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumieją miejscowość przebywania osoby z zamiarem stałego pobytu. Miejscem stałego pobytu jest to miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres zameldowania. Dla ustalenia miejsca zamieszkania niezbędny jest nie tylko fakt, że osoba stale przebywa w danej miejscowości, ale także, że temu przebywaniu towarzyszy określony stan świadomości – zamiar stałego pobytu. Stały pobyt oznacza traktowanie określonej miejscowości jako centrum spraw życiowych danej osoby. Zgodnie z art. 28 k.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Co nie oznacza dokładnego adresu, ale wyłącznie miejscowość, której dana osoba przebywa. Organ podał następnie, że z zebranego materiału dowodowego nie wynikają jednoznacznie takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie centrum spraw życiowych wnioskodawcy z miejscowością K[...]. Wnioskodawca urodzony w dniu 30 marca 2000 r. przebywał w K[...]zaledwie do 5. roku życia. Następnie, centrum jego spraw życiowych stanowiła J[...]. Również sam wnioskodawca zadeklarował, że miejscem jego zamieszkania jest J[...], to w tej miejscowości zamierza mieszkać nadal oraz stale w niej przebywa. Na powyższą ocenę nie ma wpływu fakt przejściowego przebywania w zakładzie poprawczym. Tym samym w przedmiotowej sprawie miejsce zamieszkania wnioskodawcy nie jest adekwatne do miejsca zameldowania na pobyt stały (w K[...]). Organ podkreślił, że wnioskodawca jako centrum swoich spraw życiowych wskazuje J[...], nie zamierza powrócić do K[...], a zatem nie ma zamiaru stałego przebywania w tej miejscowości. Brak jest tym samym możliwości uznania miasta Kędzierzyn-Koźle za miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Organ zauważył także, że odrębne regulacje dotyczące właściwości miejscowej przewidziano dla osób bezdomnych. W tym przypadku właściwa do udzielenia świadczeń z pomocy społecznej jest gmina ostatniego zameldowania osoby bezdomnej na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Zastosowanie tej regulacji wymaga zbadania przesłanek bezdomności określonych w art. 6 pkt 8 u.p.s. W przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek uzasadniających ustalenie, że wnioskodawca jest osobą bezdomną. O bezdomności nie świadczy bowiem brak tytułu do własnego mieszkania, lecz kryteria przyjęte w art. 6 pkt 8 u.p.s. Z ostrożności procesowej organ podniósł, iż nawet w razie zakwalifikowania D[...]jako osoby bezdomnej w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., nie przesądza w sposób negatywny o posiadaniu przez niego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Istnienie zamiaru przebywania w danej miejscowości nie zależy co do zasady od charakteru miejsca pobytu danej osoby. Sam fakt, że D[...]przebywał w ośrodkach pomocowych nie wystarcza do przekreślenia z góry występowania po jego stronie zamiaru zamieszkania w J[...]na stałe. Przywołane powyżej okoliczności wskazują bowiem, że takie szczególne nastawienie psychiczne jest konsekwentnie i trwale przejawiane przez wnioskodawcę. Takiej konkluzji nie podważa też art. 6 pkt 8 u.p.s., w myśl którego za osobę bezdomną uważa się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis ten operuje pojęciem: zamieszkiwania w lokalu i zameldowania na pobyt stały, podczas gdy art. 25 k.c. mówi o zamieszkiwaniu w miejscowości z zamiarem stałego tam przebywania. Zakwalifikowanie danej osoby jako bezdomnej w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. nie przesądza zatem w sposób negatywny o posiadaniu przez nią miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Definicja osoby bezdomnej, zawarta w art. 6 pkt 8 u.p.s., koncentruje się na kwestii możliwości zaspokajania potrzeb życiowych połączonej z zamiarem pobytu. D[...] przed osadzeniem w Zakładzie Poprawczym w G[...], faktycznie przebywał na terenie J[...] (corpus) i tam też posiada zamiar zamieszkania na stale (animus). Tym samym spełnione zostały wymogi niezbędne do uznania, że miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest Jelenia Góra. W konkluzji organ wskazał, iż właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku D[...] z dnia 19 października 2020 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej pozostaje Prezydent Miasta J[...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do DPS i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bo tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.) (vide: I.Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 396; W.Maciejko [w:] W.Maciejko, P.Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 402; postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011 r., I OW 196/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Trafnie zauważają uczestnicy postępowania, iż przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S.Grzybowski (w:) System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985 r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334; W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III CZP 76/93; PS 1995/3, s. 86–87). Oceniając okoliczności niniejszej sprawy z punktu widzenia powyższych uwag należy dostrzec, że w momencie składania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej D[...] przebywał w zakładzie poprawczym. Nie jest to lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U.2020.611 ze zm.). Tym bowiem jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użyty w powyższym przepisie zwrot "w szczególności" wskazuje na wyłącznie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy. Lokalem mieszkalnym nie jest zatem pomieszczenie w zakładzie poprawczym, w którym został umieszczony wnioskodawca. Również charakter pobytu w tej placówce wskazuje na przejściowość i krótkotrwałość, a jednocześnie na oderwanie od woli osoby umieszczonej. W okolicznościach sprawy nie budzi także wątpliwości, iż wnioskodawca nie ma uprawnienia do jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji wypada zgodzić się z Prezydentem Miasta J[...], iż wnioskodawca jest osobą bezdomną. W rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Wnioskodawca wypełnia pierwszą część powyższej definicji bowiem nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym i nie jest zameldowany na pobyt stały. Uznając zatem, iż wnioskodawca jest osobą bezdomną, ustalenia organu właściwego dla załatwienia jego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej dokonano na gruncie art. 101 ust. 2 u.p.s. Gminą ostatniego miejsca zameldowania D[...] na pobyt stały był K[...], a zatem Prezydenta Miasta K[...] uznać należało za organ właściwy do rozpatrzenia ww. wniosku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 2 u.p.s., orzeczono jak w sentencji.