II SA/Wr 485/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Asesor WSA Marta Pawłowska, Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Kłodzku z dnia 30 sierpnia 2007 r. Nr XII/100/2007 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru południowo – wschodniej części miasta Kłodzka, obejmującego osiedle przy ul. Wyspiańskiego, tereny wodonośne i tereny rolniczo – rekreacyjne nad rzeką Nysą Kłodzką oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Rada Miejska w K. podjęła w dniu [...] uchwałę nr XII/100/2007 sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru południowo - wschodniej części miasta Kłodzka, obejmującego osiedle przy ul. Wyspiańskiego, tereny wodonośne i tereny rolniczo-rekreacyjne nad rzeką Nysą Kłodzką – dalej: MPZP. Mocą MPZP nieruchomości oznaczone jako działka nr [...] (własność W. i T. K.) przeznaczono m.in. pod zabudowę usługową (symbol B-1U). Na mocy § 75 pkt 5 MPZP w obrębie terenu B-1U zakazano dokonywania podziałów dla wydzielania nowych działek. Skargę na § 75 pkt 5 MPZP wniósł W. K. (dalej jako "skarżący") zarzucając Radzie naruszenie prawa materialnego tj. art. 1. ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na naruszeniu zasady proporcjonalności, nadmiernej ingerencji w strefę prawa własności i brak zrównoważenia elementów uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zakazanie dla terenu położonego przy ul. [...] w K. dokonywania podziałów dla wydzielenia nowych działek. W konsekwencji w skardze wniesiono o orzeczenie niezgodności z prawem MPZP w części wskazanej powyżej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi umotywowano zarzuty i wyjaśniono, że interes prawny skarżącego wynika z faktu, że wraz z małżonką jest on właścicielem działki nr [...]. Wskazał, że ze względu na treść § 75 pkt 5 MPZP Burmistrz Miasta K. postanowieniem z [...] negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości opracowany przez uprawnionego geodetę. Skarżący wyjaśnił powody, dla których zamierza dokonać podział tej nieruchomości poprzez wydzielenie mniejszych działek ewidencyjnych. Kwestionowany zakaz uniemożliwia podział obszaru na mniejsze działki i ich sprzedaż, co przyczyniłoby się do rozwoju rejonu biorąc pod uwagę usługowe przeznaczeniem terenu. Obecnie nie jest możliwym prowadzenie działalności gospodarczych (usługowych), przez większą liczbę podmiotów, będących właścicielami poszczególnych nowo utworzonych mniejszych działek w skali dużo większej, aniżeli sytuacji, gdy cały teren należy do jednego właściciela. Powołując się na treść art. 1 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym autor skargi wskazał, że kwestionowany skargą przepis MPZP znacznie ogranicza prawo własności, a nie znajduje oparcia w innych celach planistycznych, przez co dotknięty jest nieważnością. Zdaniem skarżącego, biorąc prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, jak również art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zgodnie z powołanym w skardze orzecznictwem sądów administracyjnych, władztwo planistyczne gminy w stosunku do prawa własności jest ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, czyli wyważania interesu ogólnego (społecznego) i indywidualnego oraz zasady równości. Podkreślono przy tym, że władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że skarżący był właścicielem działki nr [...] w czasie uchwalania MPZP, nie składał wówczas żadnych uwag oraz nie uczestniczył w dyskusji publicznej. Skarżący dopiero pismem z [...] wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa kwestionowanym w skardze przepisem § 75 pkt 5 MPZP. Wyjaśniono, że na wniosek Burmistrza Miasta K. Rada Miejska w Kłodzku w dniu 24.06.2021 r. podjęła uchwałę nr XXXIII/311/2021 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: Stanisława Wyspiańskiego, Juliusza Słowackiego, Piastowskiej, Władysława Reymonta, Grunwaldzkiej, Mikołaja Reja i Kwiatowej oraz wzdłuż zachodniej granicy Miasta Kłodzka. W skład obszaru objętego tą uchwałą włączono nieruchomość położoną przy ulicy [...]. Projekt uchwały został przygotowany w oparciu o niezbędne analizy, które wykazały zasadność jej podjęcia, a załącznik graficzny objął obszar, objęty wieloma wnioskami o zmianę obowiązujących planów miejscowych (w tym również wnioskiem W. i T. K.). Odnosząc się do zarzutów skargi autor odpowiedzi na nią zauważył z kolei, że treść przepisu § 75 pkt 5 MPZP była najprawdopodobniej podyktowana tym, że nieruchomość położona przy ulicy [...] stanowi zespół folwarczny (dawny [...]) datowany na XIX w., w skład którego wchodzą obiekty objęte ochroną konserwatorską: budynek mieszkalny, budynek magazynowo- gospodarczy z gołębnikiem i budynek obory. Zapisy dotyczące ochrony zabytków zawarte są w § 113, ust. 2 pkt 2 lit. a MPZP. Jednocześnie organ poinformował, że wymienione budynki znajdują się w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta K., przyjętej Zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta K. z [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że skargę wniesiono w ustawowym terminie. Z uwagi na fakt, że skargą kwestionowany jest akt uchwalony przed dniem 21.06. 2017r., zastosowanie znajdzie w tym przypadku art. 17 ust. 2 ustawy z 07.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Skarga musiała być więc poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z 07.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw). W okolicznościach sprawy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...], skargę zaś wniesiono w dniu [...]. Tak więc zachowano sześćdziesięciodniowy termin liczony od dnia wniesienia do organu wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Nadmienić przy tym trzeba, że z udzielonej odpowiedzi na skargę wynika, że organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Skarga spełnia również wymagania co do legitymacji procesowej warunkującej możliwość wniesienia skargi. MPZP narusza interes prawny skarżącego w kwestionowanym zakresie, tj. w zakresie ustaleń odnoszących się do nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] i polegających na wprowadzeniu w obrębie tej nieruchomości zakazu dokonywania podziałów dla wydzielania nowych działek. Tego rodzaju ograniczenie stanowi naruszenie interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559, ze zm.), co przesądza, że przysługiwała skarżącemu legitymacja procesowa do zaskarżenia MPZP. W rezultacie skarga jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Dokonując oceny MPZP w zakresie określonego w § 75 pkt 5 dla terenu B-1U (zabudowa usługowa ) zakazu dokonywania podziałów dla wydzielania nowych działek, Sąd nie stwierdził naruszenia w tym zakresie przepisów prawa. Zarówno treść MPZP jak i dokumentacja prac planistycznych wskazują jednoznacznie, że zasadniczym celem wprowadzonego w ramach § 75 pkt 5 MPZP zakazu jest ochrona dawnego zespołu folwarcznego, na którego terenie znajdują się obiekty objęte gminną ewidencją zabytków (zob. § 19 ust. 2 pkt 2 lit. a MPZP). Podstawę do zamieszczenia w uchwalonym MPZP zakazu podziału nieruchomości można wywieźć z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Użyty w treści tego przepisu zwrot "ograniczenia w użytkowaniu", obejmuje także zakaz podziału, gdyż nawiązuje on do przewidzianych w art. 140 k.c. granic w korzystaniu z prawa własności. Dlatego oceniając zasadności ustanowionego w § 75 pkt 5 MPZP zakazu podziału terenu oznaczonego symbolem B-1U nie można było pominąć również okoliczności, że zakaz ten mógł być podyktowany szczególnymi uwarunkowaniami dotyczącymi tego terenu. Poza kwestionowanym w skardze zakazem lokalny prawodawca dał temu wyraz chociażby w treści § 75 pkt 4 MPZP, gdzie zakazał rozbudowy budynków zabytkowych oraz określił warunek zachowania dziedzińca folwarcznego wolnego od zabudowy. W powyższych okolicznościach nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że wprowadzenie w obrębie terenu B-1U zakazu podziałów dla wydzielenia nowych dziadek stanowi ograniczenie prawa własności w stopniu nieproporcjonalnym do celu, jakiemu ma służyć. W konsekwencji Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a.