II OSK 1796/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska - Szary del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SAB/Po 21/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy o sygn. akt IV SAB/Po 21/11 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 8 marca 2011 r. Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o: zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu do załatwienia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] czerwca 2007 r., tj. do wykonania wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Po 59/10. Uzasadniając żądanie skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 12 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a., podnosząc, że Sąd wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Po 59/10 zobowiązał SKO w Poznaniu do załatwienia sprawy z wniosku Stowarzyszenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] czerwca 2007 r. Przewodniczący Wydziału Informacji Sądowej WSA w Poznaniu pismem z dnia 28 lutego 2011 r. poinformował Stowarzyszenie, że wyrok uprawomocnił się w dniu 22 stycznia 2011 r. To, w ocenie Stowarzyszenia, oznacza, że SKO powinno załatwić sprawę (wykonać wyrok) w terminie do dnia 22 lutego 2011 r. Tymczasem SKO w Poznaniu, pomimo pisemnego wezwania z dnia 25 lutego 2011 r. do wykonania orzeczenia, nie wykonało wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. Na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." - w razie bezczynności organu po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność (tak jak w przedmiotowej sprawie) strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Strona w powyższym przypadku obok żądania wymierzenia grzywny może również skorzystać z możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu, która w takiej sytuacji ma doprowadzić do określenia, czy organ jest zobowiązany do wydania aktu administracyjnego, skarga zaś o ukaranie zmierza do wymierzenia sankcji za niewykonanie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że może rozpatrywać skargi na bezczynność organów wtedy, gdy skarga dotyczy sprawy o charakterze administracyjnym. Co do zasady bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ten nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracji był obowiązany, na podstawie przepisów prawa, do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Decydujące znaczenie dla Sądu ma to, czy organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu i wyznaczenia terminu przez Sąd, wyrok sądu administracyjnego nie staje się prawomocny z chwilą jego ogłoszenia, lecz z momentem, gdy nie może być zaskarżony w drodze skargi kasacyjnej. Po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ, określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd, liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że ustawodawca uzależnił początek biegu terminu na wykonanie orzeczenia sądu administracyjnego przez organ administracji publicznej od łącznego spełnienia dwu przesłanek: doręczenia organowi administracji odpisu prawomocnego orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności; doręczenia organowi akt sprawy. W niniejszej sprawie wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r. uprawomocnił się w dniu 22 stycznia 2011 r. Akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. wpłynęły do SKO w Poznaniu w dniu 16 lutego 2011 r. Pismem z dnia 25 lutego 2011 r. pełnomocnik Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym wezwał SKO do załatwienia sprawy, tj. do wydania orzeczenia, w wyniku prawomocnego wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. Wezwanie z dnia 25 lutego 2011 r. nadano w placówce pocztowej polskiego operatora publicznego w dniu 26 lutego 2011 r., a wpłynęło ono do SKO dnia 28 lutego 2011 r. Zatem w rozpoznawanej sprawie Kolegium nie pozostawało w bezczynności, bowiem upłynęły 3 dni między wpłynięciem akt administracyjnych do organu, a wydaniem decyzji przez SKO w wykonaniu wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. Wezwanie z dnia 25 lutego 2011 r. do wykonania wyroku Stowarzyszenie nadało pocztą po upływie 3 dni od wydania decyzji z dnia 21 lutego 2011 r. i po upływie 8 dni od wpłynięcia akt administracyjnych do SKO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...], zarzucając naruszenie: 1) art. 174 pkt 1 w związku z art. 9 k.p.a., tj. naruszenie prawa materialnego (przepis k.p.a. w tym wypadku, w ocenie skarżącego, należy potraktować jak przepis prawa materialnego) polegające na jego niezastosowaniu; 2) art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym; 3) art. 174 pkt 2 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 54 § 3 oraz art. 151 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieumorzeniu postępowania i na niezasądzeniu kosztów postępowania. Uzasadniając pierwszy z zarzutów, skarżące Stowarzyszenie wskazało, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a). Tymczasem SKO w Poznaniu w żaden sposób nie poinformowało skarżącego Stowarzyszenia o tym, kiedy akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku wpłynęły do organu. O tym, że akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. wpłynęły do SKO w dniu 16 lutego 2011 r., skarżące Stowarzyszenie dowiedziało się dopiero w dniu 30 czerwca 2011 r., tj. po doręczeniu wyroku sygn. akt IV SAB/Po 21/11. W rezultacie skarżące Stowarzyszenie przed wniesieniem skargi nic nie wiedziało o ewentualnych "komplikacjach" związanych z wykonaniem wyroku. Miało zatem podstawy, aby przypuszczać, że pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Sąd, SKO w Poznaniu nie wydało aktu rozstrzygającego żądanie strony z dnia 2 lutego 2010 r. stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r. r. Uprawnione było więc jego przeświadczenie o pozostawaniu organu w bezczynności. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Stowarzyszenie podkreśliło, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten stanowi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy powinno obejmować relację z dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie do momentu rozprawy przed sądem administracyjnym. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera, w ocenie Stowarzyszenia: 1) informacji o wydaniu i doręczeniu zawiadomienia z dnia 7 lutego 2011 r. o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 5 dni od dnia doręczenia pisma, tj. do dnia 20 lutego 2011 r.; 2) wyjaśnienia, dlaczego organ zwlekał z wysłaniem (nadaniem) decyzji aż 21 dni (orzeczenie rzekomo wydano w dniu 21 lutego 2011 r., a nadano w dniu 14 marca 2011 r.); w ocenie skarżącego Stowarzyszenia, data wydania decyzji w dniu 21 lutego 2011 r. jest datą mało wiarygodną, mającą tylko wskazać na dotrzymanie terminu załatwienia sprawy (wyrok uprawomocnił się w dniu 22 stycznia 2011 r.); 3) informacji o dacie nadania decyzji (dopiero w dniu 14 marca 2011 r.). WSA w Poznaniu powinien był zatem wydać orzeczenie nie w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tylko w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., tj. umorzyć postępowanie i zasądzić zwrot kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna [...] nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę. W rozpatrywanej sprawie wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r. uprawomocnił się w dniu 22 stycznia 2011 r. Akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. wpłynęły do SKO w Poznaniu w dniu 16 lutego 2011 r. Pismem z dnia 25 lutego 2011 r. pełnomocnik Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym wezwał SKO w Poznaniu do załatwienia sprawy, tj. do wydania orzeczenia, w wyniku prawomocnego wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. Wezwanie z dnia 25 lutego 2011 r. nadano w placówce pocztowej polskiego operatora publicznego w dniu 26 lutego 2011 r., a do SKO w Poznaniu wpłynęło ono w dniu 28 lutego 2011 r. Wezwanie z dnia 25 lutego 2011 r. do wykonania wyroku Stowarzyszenie nadało po upływie 3 dni od daty wydania w przedmiotowej sprawie decyzji z dnia 21 lutego 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie złożyło natomiast w dniu 8 marca 2011 r., a zatem również po wydaniu tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 stwierdził, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Sąd powinien natomiast skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Taki przypadek zachodzi także w rozpatrywanej sprawie. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy została bowiem wydana w dniu 21 lutego 2011 r., natomiast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie sporządziło w dniu 8 marca 2011 r. (11 marca 2011 r. skarga wpłynęła do SKO w Poznaniu). Wbrew twierdzeniu strony skarżącej Sąd pierwszej instancji nie mógł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. umorzyć postępowania i zasądzić zwrot kosztów. Takie orzeczenie mógłby bowiem wydać jedynie po stwierdzeniu, że organ był bezczynny w dacie wniesienia skargi, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli. Taki przypadek jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Ponadto termin do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczony przez Sąd, liczony się od dnia doręczenia akt organowi, zgodnie z art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a., został zachowany. Bez znaczenia jest przy tym podnoszony przez stronę skarżącą fakt, że SKO w Poznaniu nie poinformowało Stowarzyszenia o tym, kiedy akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku wpłynęły do organu. Zaskarżony wyrok odpowiada zatem prawu, a przedstawiona w uzasadnieniu argumentacja odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.