II GSK 547/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia WSA del. Urszula Wilk Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 2 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 788/17 w sprawie ze skargi "A." S.A. w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz B. Sp. z o.o. w R. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 788/17, po rozpoznaniu skargi "A." S.A. w R. (obecnie B. Sp. z o.o. w R.), uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej i zasądził zwrot kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania przez niezebranie i nierozważenie całości materiału dowodowego w sprawie w kontekście odpowiedzialności skarżącej jako załadowcy przewożonego towaru, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a organy administracji zgromadziły całkowicie wystarczający materiał dowodowy, który wskazuje na wystąpienie w sprawie przesłanek hipotezy normy prawnej odnoszących się do skarżącej, jako załadowcy ładunku, zawartych w art. 140aa ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm., dalej "p.r.d."), pozwalających na uznanie, że skarżąca miała decydujący i bezpośredni wpływ na powstanie naruszenia polegającego na przejeździe po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia, lub co najmniej godziła się na wystąpienie tego naruszenia, gdyż to ona dokonała załadunku towaru nadanego do przewozu, którego parametry spowodowały nienormatywność pojazdu wraz z ładunkiem w takim wymiarze, że jego przejazd po drogach publicznych był dopuszczalny wyłącznie po uzyskaniu przez przewoźnika zezwolenia kategorii VII, czego strona musiała mieć świadomość z uwagi na treść przepisów ustawy – p.r.d. – a to art. 64 ust. 1 i art. 64d ust. 1 oraz załącznika nr 1 do tej ustawy, a której to okoliczności strona nie zweryfikowała w żaden sposób po dokonaniu załadunku, wypuszczając pojazd nienormatywny na drogę publiczną, co oznacza, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne w sposób wyczerpujący wyjaśniający motywy zapadłego rozstrzygnięcia; 2) przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d., przejawiające się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że skarżąca podnosiła argumentację wskazującą na brak jej zawinienia w powstaniu naruszenia ze względu na zawarcie umowy z profesjonalnym przewoźnikiem, który zobowiązał się w umowie do uzyskania wymaganego dla danego przejazdu zezwolenia, podczas gdy skarżąca mając świadomość co do obowiązków wynikających z przepisu art. 43 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.; dalej "p.p."), dokonując załadunku towaru, który spowodował nienormatywność pojazdu w określonych i znanych stronie rozmiarach, powinna była – przed wypuszczeniem takiego pojazdu na drogi publiczne – sprawdzić wypełnienie zobowiązań umownych przez przewoźnika co do posiadania przez niego stosownego zezwolenia względem każdego z załadowanych pojazdów, wobec czego organy zasadnie argumentowały, że z okoliczności i dowodów zgromadzonych w sprawie bezspornie wynika, że do naruszenia przepisów p.r.d. w zakresie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia doszło właśnie wskutek zaniedbania skarżącej jako załadowcy; z ostrożności procesowej zarzucił także: 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1 i art. 64d ust. 1 tej ustawy oraz przepisami załącznika nr 1 do p.r.d., a także art. 43 ust. 2 p.p., poprzez błędne uznanie, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania w sprawie z uwagi na to, że z ustaleń stanu faktycznego sprawy nie wynika ponad wszelką wątpliwość wina osoby dokonującej załadunku (jej pracowników), podczas gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że strona działając jako podmiot dokonujący załadunku, dopuściła się co najmniej niedbalstwa, nie weryfikując w żaden sposób wykonania przez przewoźnika zobowiązań umownych co do posiadania wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, dopuszczając do wyjazdu pojazdu nienormatywnego na drogę publiczną, a co niezbicie oznacza, że skarżąca miała bezpośredni wpływ na powstałe naruszenia polegającego na przejeździe po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez takiego zezwolenia lub przynajmniej godziła się na tego wystąpienie tego naruszenia. "A." S.A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów podniesionych w tym środku odwoławczym. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, w sytuacji wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącza odpowiednie stosowanie w postępowaniu przed tym Sądem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Kontrolą instancyjną został objęty wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, nakładającą na "A." S.A. w R. karę pieniężną za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia. W ocenie WSA zaskarżona decyzja została wydana z naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Sąd uznał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie został należycie rozpatrzony i oceniony. W szczególności organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącej, że jest ona producentem dźwigarów przewożonych pojazdem zatrzymanym do kontroli, a ponieważ sama nie dysponuje flotą transportową, zawarła umowę z profesjonalnym podmiotem zajmującym się przewozem m.in. ładunków ponadnormatywnych, który zobowiązał się do uzyskania niezbędnych zezwoleń. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie uwzględnił także tego, że skarżąca poinformowała przewoźnika o parametrach ładunku, który podlegał przewozowi, i przekazała szczegółowy harmonogram dostaw, a do chwili zawiadomienia o zatrzymaniu transportu nie była informowana przez przewoźnika o żadnych trudnościach z przewozem ładunku. W sprawie nie została również oceniona korespondencja mailowa przedstawiona przez skarżącą oraz zeznania kierowcy, z których wynika, że zezwolenie kategorii VII, które było niezbędne do wykonania przewozu, miało mu zostać dowiezione, co jednak nie nastąpiło. W konsekwencji, WSA uznał, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy, gdyż nie wyjaśniono istotnych wątpliwości, które pojawiły się w toku rozpoznania sprawy i mogły mieć decydujące znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów i wyjaśnień strony skarżącej, nie wyjaśnił, czy okoliczności sprawy (świadomość konieczności przewozu nienormatywnego przy jednoczesnym zleceniu przewozu wyspecjalizowanej firmie), a także materiał dowodowy (treść umowy, wymiana maili pomiędzy załadowcą a przewoźnikiem) pozwalają na jednoznaczne przyjęcie wpływu lub wyrażenia zgody przez załadowcę na powstanie naruszenia. Główny Inspektor transportu Drogowego zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, podnosząc, że materiał dowodowy został zebrany i rozważony w całości, stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a w świetle art. 43 ust. 2 p.p. odpowiedzialność skarżącej na podstawie art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d., nie budzi wątpliwości. Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1 i art. 64d ust. 1 tej ustawy oraz przepisami załącznika nr 1 do p.r.d., a także art. 43 ust. 2 p.p., poprzez błędne uznanie, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania w sprawie z uwagi na to, że z ustaleń stanu faktycznego sprawy nie wynika ponad wszelką wątpliwość wina osoby dokonującej załadunku. Należy bowiem stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie oceniał zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa materialnego, ponieważ doszedł do wniosku, że narusza ona przepisy postępowania. Badanie zgodności z prawem materialnym decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na załadowcę za wykonywanie przewozu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia będzie możliwe wówczas, gdy Sąd uzyska stanowisko organu odnoszące się do wszystkich elementów stanu faktycznego. Wobec powyższego należało uznać, że podniesiony "z ostrożności procesowej" zarzut naruszenia prawa materialnego nie nawiązuje do przyjętej przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej orzeczenia, a wobec tego w istocie nie został skierowany przeciwko zaskarżonemu wyrokowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć należy, że organ, stawiając zarzuty w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kwestionuje stanowisko Sądu, że nie został zebrany i rozważony w całości materiał dowodowy w kontekście odpowiedzialności skarżącej jako załadowcy przewożonego towaru, a przy tej ocenie organ powinien brać pod uwagę to, że spółka zawarła umowę przewozu ładunku z profesjonalnym przewoźnikiem, który zobowiązał się do uzyskania wymaganego zezwolenia. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji nie zarzucił naruszenia przepisów postępowania w zakresie zbierania materiału dowodowego, przeciwnie uznał, że materiał ten zebrano prawidłowo. Uchybienie organu odwoławczego polegało na tym, że materiał dowodowy nie został wszechstronnie rozpatrzony. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do dowodów i twierdzeń skarżącej dotyczących jej zachowania jako podmiotu uczestniczącego w przewozie. Nie przeanalizował umowy zawartej przez skarżącą z przewoźnikiem oraz korespondencji mailowej między tymi podmiotami w kontekście dochowania przez skarżącą aktów staranności wyłączających przyjęcie, że godziła się ona lub miała wpływ na powstanie naruszenia. W tej sytuacji Sąd trafnie stwierdził naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie wszystkich dowodów, które doprowadziło do wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że niedostatki uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odnoszące się zarówno do ustalenia stanu faktycznego, jak i uzasadnienia prawnego, spowodowały, że niemożliwe było uznanie jej za zgodną z prawem. W tym miejscu należy przypomnieć, że realizację zasady prawny obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., zapewniają przepisy regulujące postępowanie dowodowe. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących faktów mających w sprawie znaczenie prawne. Określenia tych faktów dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy, do których ustalenia zobowiązany jest organ administracji publicznej, rozpoznając sprawę (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, wydanie 15, s. 449 – 451). W rozpoznawanej sprawie zakres niezbędnych ustaleń faktycznych wyznaczał przepisy art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. Stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenie polegało na wykonywaniu przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Karę pieniężną za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia nakłada się na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. Wobec tak określonej zasady odpowiedzialności innych podmiotów, niż wykonujący przewóz, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczą zaistnienia naruszenia oraz zgody lub wpływu podmiotu wymienionego w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. na powstanie naruszenia. O ile w rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne co do zaistnienia naruszenia nie budzą zastrzeżeń, to organ nie przywiązał należytej wagi do ustaleń dotyczących wpływu lub zgody skarżącej spółki na powstanie naruszenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostały co prawda wymienione dowody, które mogły mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności skarżącej (zeznania świadka, pismo skarżącej z [...] września 2016 r., umowa o usługi transportowe z [...] lipca 2016 r., wydruk wiadomości e-mail z załącznikiem), lecz żaden z tych dowodów nie został należycie rozpatrzony. Dodać także trzeba, że z uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie konkretnie okoliczności lub dowody wskazują, że skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie stwierdzonego naruszenia. Odpowiedzialność skarżącej została oparta na przekonaniu organu, że niezależnie od zawartej umowy przewozu, skarżąca miała obowiązek sprawdzenia, czy przewoźnik uzyskał zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym. Według Głównego Inspektora Transportu Drogowego taki obowiązek wynika z art. 43 ust. 2 p.p., stanowiącego, że nadawca, odbiorca lub inny podmiot wykonujący czynności ładunkowe jest obowiązany wykonać je w sposób zapewniający przewóz przesyłki towarowej zgodnie z przepisami ruchu drogowego i przepisami o drogach publicznych, a w szczególności niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdów lub przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie stanowisko nie zostało poparte należytą argumentacją, pozwalającą na przyjęcie, że w pojęciu "czynności ładunkowe", mieści się także sprawdzanie przez podmioty wymienione w powołanym przepisie, czy przewoźnik dysponuje odpowiednim zezwoleniem na wykonywanie przewozu. Organ nie rozważył także, czy obowiązek wykonywania "czynności ładunkowych" w sposób opisany w powołanym przepisie mógł w istocie zostać naruszony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Należy przypomnieć, że w sprawie problemem nie jest kwestia poprawnego dokonania załadunku, lecz zaniechanie sprawdzenia przez załadowcę przed wyjazdem pojazdu z terenu jego zakładu, czy profesjonalny podmiot wykonujący przewóz dysponuje odpowiednim zezwoleniem, do uzyskania którego zobowiązał się, zawierając umowę o usługi transportowe. Również ten niedostatek uzasadnienia zaskarżonej decyzji przemawiał, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za jej uchyleniem. Na marginesie należy wskazać, w zaskarżonej decyzji organ wywodził obowiązek spółki, polegający na sprawdzeniu zezwolenia udzielonego przewoźnikowi, także z art. 55a ust. 1 pkt 2 p.p., jednak również w tym przypadku nie wyjaśnił, jaka wykładnia tego przepisu przemawia za tą tezą. Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z powołanym przepisem zabrania się nadawcy zlecania przewozu drogowego przesyłki towarowej pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia na taki przewóz. Mając na uwadze, że na skarżącą została nałożona kara za naruszenie obowiązków załadowcy, odwoływanie się przez organ do przepisu ustanawiającego zakazy dotyczące nadawcy wydaje się co najmniej wątpliwe. W każdym razie rzeczą organu było rozważenie, czy powołany przepis istotnie może mieć zastosowanie do załadowcy, a także na jakim etapie podmiot mający wykonywać przewóz powinien legitymować się odpowiednim zezwoleniem, tak by nadawca ładunku nie dopuścił się naruszenia art. 55a ust. 1 pkt 2 p.p., czego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie uczynił Mając na uwadze dotychczasowe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdza, że Sąd pierwszej instancji, zasadnie dopatrzył się naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i zalecił, by organ w pełni odniósł się do wszystkich elementów stanu faktycznego i poddał je wszechstronnej ocenie, uwzględniając przy tym okoliczność zawarcia przez skarżącą umowy przewozu ładunku, a następnie uzasadnił decyzję, dokładnie określając, jakim obowiązkom spółka uchybiła. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela stanowiska wyrażonego w, znanym mu z urzędu, wyroku z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 549/18, którym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 790/17 i oddalił skargę złożoną przez "A." S.A. w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Koszty w wysokości 2700 zł obejmują wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, który prowadził sprawę w pierwszej instancji, za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.