II SA/Ke 480/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rada Gminy Stopnica z dnia 30 grudnia 2010 r. nr IV/26/10 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Dnia 30 grudnia 2010 r., Rada Gminy Stopnica działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr IV/26/10 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z § 2 cyt. uchwały, jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy, zaś w § 3 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest: - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2019.1461 j.t.), art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 wskazanej uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta jako akt prawa miejscowego winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; - art. 9a ust. 1, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w Rozdziale 1 ust. 1 Załącznika do Uchwały dotyczącego podejmowania przez Gminę działań na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, m.in. poprzez organizację pracy Zespołu, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 1 u.p.p.r.; - art. 9b ust. 1, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w Rozdziale 1 ust. 2 Załącznika do Uchwały stanowiącym, iż "zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w Gminnym Programie Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 1 u.p.p.r.; - art. 9b ust. 2, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w Rozdziale 1 ust. 3 Załącznika do Uchwały stanowiącym, iż "zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 2 u.p.p.r. wskazującego, że "zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie(...)" - art. 9b ust. 2, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i modyfikację w Rozdziale 1 ust. 4 Załącznika do Uchwały stanowiącym, iż "zespół interdyscyplinarny wykonuje w szczególności zadania określone w art. 9b ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 2 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 2, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegającego na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w Rozdziale 1 ust. 5 Załącznika do Uchwały wskazującym, iż "Zespół interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy" zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 2 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 10, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w Rozdziale 1 ust. 6 Załącznika do Uchwały stanowiącym, iż "Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 3-5, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w Rozdziale 2 ust. 1 Załącznika do Uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Gminy do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. a nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie udziału w składzie Zespołu przedstawicieli organizacji pozarządowych, kuratorów sądowych i możliwości udziału w składzie ww. Zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; - art. 9c ust. 3, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegającym na częściowym powtórzeniu a nadto modyfikacji w Rozdziale 2 ust. 2 lit c) Załącznika do Uchwały stanowiącym, iż "każdy członek zespołu interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole" treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w Rozdziale 2 ust. 2 lit. d) Załącznika do Uchwały przesłanki materialnej uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole interdyscyplinarnym w sytuacji, gdy Rada nie została do tego upoważniona ustawowo, a jedynie do określenia trybu i sposobu odwołania członka tego zespołu; - art. 9a ust. 8, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w Rozdziale 3 ust. 1 Załącznika do Uchwały stanowiącym, iż "Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład", treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r., który określa iż przedmiotowe porozumienia winny być zawierane między wójtem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 13, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w Rozdziale 3 ust. 2 Załącznika do Uchwały wskazującym, iż "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r. stanowiącego, że "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych"; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w Rozdziale 3 ust. 3 Załącznika do Uchwały, iż "Zakres zadań realizowanych przez członków ujęty zostanie w porozumieniach zawartych pomiędzy Wójtem Gminy a instytucjami" w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Rada Gminy winna określić w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w Rozdziale 3 ust. 8 Załącznika do Uchwały obowiązku uczestnictwa w posiedzeniach Zespołu w sytuacji gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania a nadto bez uwzględnienia sytuacji nadzwyczajnych czy losowych; W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Stopnicy uznała za zasadny zarzut w zakresie uznania uchwały za akt prawa miejscowego. Pozostałe zarzuty w ocenie organu nie są uzasadnione z uwagi na nieistotność naruszeń. Nadmieniono również, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w Stopnicy nr VII/31/2019 z dnia 27 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnosząc się do stanowiska organu wskazującego na okoliczność wydania nowej uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, należy wyjaśnić, że powyższa kwestia nie ma wpływu na ocenę zasadności wniesionej skargi. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestała obowiązywać, jej poszczególne regulacje funkcjonowały w obrocie prawnym i wywoływały określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, natomiast zmiana uchwały, bądź jej uchylenie wywołuje skutki ex nunc, czyli dopiero od wprowadzenia tej zmiany. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.), zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; por. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por.m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 II SA/Ke 1143/19). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11 pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Podjęcie uchwały przez Radę Gminy Stopnica z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania należy zatem do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.). Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 3 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skutkującym w całości jej nieważnością. Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. Z tego względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać za bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.