II SA/Wa 280/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej oddala skargę UZASADNIENIE Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], w sprawie opróżnienia przez L. M. oraz wszystkie osoby wspólnie z nim zamieszkujące kwatery tymczasowej położonej w [...] przy ul. [...], w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki do wydania decyzji o opróżnieniu przez L. M. i M. M. (osobę wspólnie z nim zamieszkującą), kwatery tymczasowej nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], bowiem L. M. od dnia [...] lutego 2017 r. nie jest funkcjonariuszem Służby Więziennej. Jak wynika z ustaleń w sprawie, L. M. pełnił funkcję [...] w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej (CZSW). Korzystał z przydzielonej mu kwatery tymczasowej nr [...] zlokalizowanej w budynku przy ul. [...] w [...] na podstawie decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2010 r., tj. w okresie, kiedy funkcjonariusz ten pełnił służbę przygotowawczą. Jego stosunek służbowy ustał z powodu złożonego pisemnego wystąpienia ze służby, co skutkowało zwolnieniem ze służby. Obligatoryjny wymóg wydania w tym przypadku decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej jest bezpośrednio związany z ustaniem stosunku służbowego funkcjonariusza. Minister Sprawiedliwości argumentując, odwołał się do wyroku z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 767/15 w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "Skoro zatem skarżący (...) zajmował kwaterę tymczasową i został zwolniony ze Służby Więziennej to na mocy (...) przepisu art. 190 pkt 1 ustawy, opróżnienie tej kwatery na mocy zaskarżonej decyzji było zasadne" (vide ww. wyrok, LEX nr 1967012). Wskazał, że zapisy Porozumienia w sprawie lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Stołecznego Warszawy i pozostających w dyspozycji Służby Więziennej z przeznaczeniem na kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy Służby Więziennej z dnia 4 sierpnia 2014 r. przewidują, że przedmiotowy lokal może być przeznaczany wyłącznie na kwaterę tymczasową dla funkcjonariuszy, tym samym jego status został określony w tym właśnie dokumencie. Zaznaczył dodatkowo, iż zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 288 z późn. zm.), funkcjonariusze Służby Więziennej zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Służby Więziennej, jako organów podległych Ministrowi Sprawiedliwości. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast prawo do kwatery tymczasowej funkcjonariuszom zwolnionym ze służby nie przysługuje. Organ stwierdził, że wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 710/16 i z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1302/10 dotyczą w istocie sytuacji przydziału kwatery tymczasowej w czasie spełniania warunków do przydziału lokalu mieszkalnego. Sytuacja taka nie miała miejsca w przypadku L. M., któremu została przydzielona kwatera tymczasowa w okresie pełnienia służby przygotowawczej i na własną prośbę został zwolniony ze służby, stąd należało wydać decyzję o opróżnieniu zajmowanej kwatery tymczasowej. Wyjaśnił, że kwestie dotyczące podejmowania przez L. M. starań o uzyskanie przydziału lokalu, jak również poniesionych przez niego nakładów na kwaterę tymczasową wykraczają poza zakres niniejszej sprawy. L. M. (dalej: także "skarżący") pismem z dnia 8 stycznia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: - nieuwzględnienia i wręcz zlekceważenia przez Ministra Sprawiedliwości oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu swojej uprzedniej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w której to decyzji ten sam Minister, opierając się na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, uchylił poprzednią decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej wydaną w przedmiotowej sprawie, tj. decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego, ‒ art. 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez zachowania ustawowego obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniającego interes społeczny i słuszny interes obywateli, ‒ art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez zachowania ustawowego obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, ‒ art. 9 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez zachowania ustawowego obowiązku, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, Minister Sprawiedliwości w ogóle nie odniósł się do niezwykle istotnych dla niniejszej sprawy administracyjnej faktów znajdujących potwierdzenie w dokumentach, a mianowicie wielokrotnych pisemnych wniosków skarżącego, będącego wtedy już funkcjonariuszem w służbie stałej, o zmianę statusu zajmowanego mieszkania z kwatery tymczasowej - do której nie miał prawa - na lokal mieszkalny, do którego z całą pewnością pełne prawa posiadał. Podniósł, że organ odwoławczy, uchylając uprzednią decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nakazującą opróżnienie lokalu mieszkalnego, zwrócił już uwagę na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie może być adresatem normy prawnej z art. 190 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej taki funkcjonariusz, w odniesieniu do którego organ Służby Więziennej nie zrealizował prawa do lokalu mieszkalnego z art. 170 ust. 1 powołanej ustawy i w to miejsce przyznał wbrew obowiązkowi ustawowemu lokal o charakterze tymczasowego przydziału. Skarżący nadmienił także, że skarżona decyzja została wydana nie przez Ministra Sprawiedliwości, jako naczelny organ administracji rządowej, a przez Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości S. K. działającego w zastępstwie Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości M. W., do którego zakresu zadań, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 17 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 września 2019 r. w sprawie ustalenia zakresu czynności członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu, należy udzielanie pełnomocnictw do występowania przed sądami oraz podpisywania pism procesowych w imieniu Ministra Sprawiedliwości w sprawach należących do zakresu działania jednostek organizacyjnych określonych w ust. 3, a także w sprawach należących do zakresu działania Biura Dyrektora Generalnego, Biura Administracyjnego, Biura Finansów oraz Służby Więziennej. Zdaniem skarżącego, zachodzi uzasadniona obawa, iż decyzja została wydana w sposób wadliwy, czy nawet bezprawny, w oparciu o wykluczające się alternatywne pełnomocnictwo. W odpowiedzi na skargę, Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że zarzut zignorowania lub zbagatelizowania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych nie jest zasadny. Ustalenia faktyczne, oparte na zgromadzonej w aktach niniejszego postępowania administracyjnego i chronologicznie uporządkowanej dokumentacji, nie były w niniejszej sprawie przedmiotem sporu. Różnice stanowisk pomiędzy organami pierwszej i drugiej instancji oraz stroną skarżącą dotyczą natomiast ich oceny prawnej. Minister Sprawiedliwości nie neguje okoliczności, iż skarżący po uzyskaniu z dniem [...] stycznia 2013 r. statusu funkcjonariusza w służbie stałej kilkukrotnie (pismami z [...] marca 2013 r., [...] grudnia 2013 r. oraz [...] maja 2014 r.) domagał się od Dyrektora Generalnego Służby Więziennej przyznania zajmowanej kwatery tymczasowej w formie lokalu mieszkalnego. Jednak w odpowiedziach na powyższe pisma konsekwentnie zajmował stanowisko, zgodnie z którym lokal położony w [...] przy ul. [...] posiada status kwatery tymczasowej, a decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmówił przydziału tego lokalu skarżącemu. W konsekwencji w obrocie prawnym pozostają dwie prawomocne i ostateczne decyzje - z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], mocą której przydzielona została L. M. kwatera tymczasowa nr [...] zlokalizowana przy ul. [...] w [...], oraz z dnia [...] kwietnia 2017 r., mocą której odmówiono L. M. przydziału lokalu mieszkalnego zlokalizowanego pod wyżej wymienionym adresem. Zwrócił uwagę, że stan faktyczny, który legł u podstaw decyzji organów pierwszej i drugiej instancji w przedmiotowej sprawie, w sposób zasadniczy rożni się od stanu faktycznego, który stanowił kanwę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2018 r. (sygn. I OSK 710/16). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania NSA decyzja organu dotknięta była pierwotną wadliwością, wyrażającą się w przyznaniu lokalu o statusie kwatery tymczasowej funkcjonariuszowi w służbie stałej, któremu z mocy obowiązujących przepisów przysługiwało prawo do lokalu mieszkalnego, a nie prawo do kwatery tymczasowej. Sąd w rezultacie uznał, że skoro prawo do lokalu mieszkalnego w żaden sposób nie zostało zrealizowane, to decyzja w przedmiocie przydzielenia kwatery tymczasowej w istocie urzeczywistnia uprawnienie funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. W sprawie niniejszej sytuacja faktyczna jest odmienna, skarżący otrzymał kwaterę tymczasową w czasie, gdy był funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej, co pozostawało w zgodzie z przepisem art. 85 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Ustawa ta nie przewidywała innej formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w służbie przygotowawczej niż poprzez przyznanie kwatery tymczasowej. W konsekwencji decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] pod względem merytorycznym była prawidłowa i zgodna z ówcześnie obowiązującymi unormowaniami prawnymi. Skoro skarżący otrzymał kwaterę tymczasową w czasie, gdy spełniał do tego warunki ustawowe, nie jest zasadnym twierdzenie, że w związku z mianowaniem skarżącego funkcjonariuszem Służby Więziennej w służbie stałej oraz ponawianiem przez niego próśb o przydzielenie lokalu mieszkalnego, zajmowana na podstawie przydziału z 2010 r. kwatera tymczasowa samoistnie zmieniła swój status i stała się lokalem mieszkalnym. Realizacja uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej wynikających z przepisów Rozdziału 18 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, w tym określonego w art. 170 ust. 1 tej ustawy uprawnienia do lokalu mieszkalnego, może odbywać się wyłącznie w drodze decyzji właściwych, wskazanych w art. 192 tejże ustawy organów. W sprawie niniejszej nie została wydana przez uprawniony organ jakakolwiek decyzja, która pozwalałaby na zakwestionowanie statusu lokalu nr [...] położonego w [...] przy ul. [...], jako kwatery tymczasowej. W rezultacie nie było również podstaw do uznania, że skarżący, który na własną prośbę został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2017 r., nie może być adresatem normy art. 190 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, stanowiącej o obligatoryjnym wydaniu decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej w przypadkach ustania stosunku służbowego funkcjonariusza albo przeniesienia go do służby w innej miejscowości. W odniesieniu do skarżącego nie można bowiem zasadnie twierdzić, że organ Służby Więziennej w miejsce prawa do lokalu mieszkalnego, wbrew obowiązkowi ustawowemu, przyznał lokal o charakterze tymczasowego przydziału. W dacie przydziału tylko do takiego lokalu skarżący miał prawo. Minister Sprawiedliwości za niezasadny uznał zarzut wadliwego i bezprawnego charakteru zaskarżonej decyzji, jako wydanej przez Sekretarza Stanu "w oparciu o dwa wykluczające się alternatywne pełnomocnictwa". Wyjaśnił, że stosownie do przepisów art. 37 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2019 r., poz. 1171 z późn. zm.), minister wykonuje swoje zadania m.in. przy pomocy sekretarzy i podsekretarzy stanu, którzy zastępują ministra w zakresie przez niego ustalonym. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 pkt 10 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr 207/2019/BM z dnia 10 września 2019 r. w sprawie ustalenia zakresu czynności członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu (Dz.Urz.MS poz. 195), Sekretarz Stanu M. W. sprawuje stałe zastępstwo Ministra Sprawiedliwości w sprawach wykonywania czynności wynikających z podległości Służby Więziennej Ministrowi Sprawiedliwości, w tym podpisywania decyzji i postanowień w postępowaniu administracyjnym. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 4 wymienionego zarządzenia, Sekretarz Stanu S. K., w razie nieobecności Sekretarza Stanu M. W., a także wyłączenia go od udziału w postępowaniu w sprawie w przypadkach określonych w k.p.a., zastępuje go w czynnościach określonych w § 2. Transparentność przedmiotowego postępowania, w szczególności dążenie do uniknięcia zarzutów braku bezstronności, wymagały powierzenia rozpoznania niniejszej sprawy członkowi Kierownictwa Resortu, który do tej pory nie zajmował w niej merytorycznego stanowiska i który jest upoważniony do zastępczego wykonywania czynności wynikających z podległości Służby Więziennej Ministrowi Sprawiedliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 190 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 848 z późn. zm.), który stanowi, iż decyzję o opróżnieniu kwatery tymczasowej wydaje się w przypadku ustania stosunku służbowego funkcjonariusza albo przeniesienia go do służby w innej miejscowości. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył prawa uznając, że zaistniała przesłanka określona w powyżej przytoczonym przepisie, a jego zastosowanie nie było sprzeczne z uregulowaniami zawartymi w ustawie o Służbie Więziennej. Bezspornym jest, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Generalny Służby Więziennej przydzielił L. M. kwaterę tymczasową zlokalizowaną przy ul. [...] w [...]. Nie budzi również wątpliwości fakt, że powyższa decyzja jest ostateczna i prawomocna oraz nadal znajduje się w obiegu prawnym, natomiast skarżący decyzją personalną z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Dyrektora Generalnego Służby Więziennej został zwolniony ze służby z dniem v lutego 2017 r. w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby. Skoro zatem skarżący – jak już wskazano – zajmował kwaterę tymczasową i został zwolniony ze Służby Więziennej, to na podstawie wspomnianego wyżej przepisu art. 190 pkt 1 ustawy, opróżnienie tej kwatery na mocy zaskarżonej decyzji było zasadne. Należy podzielić stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 710/16, jak również z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt 1 OSK 1302/10, nie odnosi się do sytuacji faktycznej w przedmiotowej sprawie. W sprawach będących przedmiotem rozpoznania NSA decyzje organu dotknięte były pierwotną wadliwością, wyrażającą się w przyznaniu lokalu o statusie kwatery tymczasowej funkcjonariuszowi w służbie stałej, któremu z mocy obowiązujących przepisów przysługiwało prawo do lokalu mieszkalnego, a nie prawo do kwatery tymczasowej. NSA przyjął, że skoro prawo do lokalu mieszkalnego w żaden sposób nie zostało zrealizowane, to decyzja w przedmiocie przydzielenia kwatery tymczasowej w istocie urzeczywistnia uprawnienie funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. W sprawie kontrolowanej zaś skarżący otrzymał kwaterę tymczasową w czasie, gdy był funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej. Bezpodstawny zatem okazał się zarzut wobec Ministra Sprawiedliwości, że pominął w swoim rozstrzygnięciu ocenę prawną zawartą w swojej uprzedniej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], zobowiązującej organ I instancji do uwzględnienia powołanego wyżej orzecznictwa NSA, a Sąd kontrolujący legalność zaskarżonej decyzji nie jest związany rozstrzygnięciami organów wydanych na wcześniejszym etapie postepowania. Sąd nie ma wątpliwości, że zaskarżona decyzja została podpisana przez osobę upoważnioną. Skoro, Sekretarz Stanu M. W. na wcześniejszym etapie rozpoznawania przedmiotowej sprawy wydał w imieniu Ministra Sprawiedliwości decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] i sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, to istotnie transparentność przedmiotowego postępowania, w szczególności dążenie do uniknięcia zarzutów braku bezstronności, wymagały powierzenia rozpoznania niniejszej sprawy członkowi Kierownictwa Resortu, który do tej pory nie zajmował w niej merytorycznego stanowiska, i który jest upoważniony do zastępczego wykonywania czynności wynikających z podległości Służby Więziennej Ministrowi Sprawiedliwości. W takim stanie sprawy wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne, przyjmując w tym względzie za trafną argumentację organu, ujętą zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Konkludując stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 30 października 2020 r., wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).