III OSK 5782/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Generalnego Służby Więziennej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 939/20 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 939/20 uchylił zaskarżoną decyzję w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 23 marca 2020 r. nr BDG.0143.51.2020.BA w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. R. S. we wniosku z 9 stycznia 2020 r. zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. o udostępnienie kopii odpowiedzi na skargi osób osadzonych i tymczasowo aresztowanych, które w 2017 r. uznał za zasadne lub częściowo zasadne. W piśmie z 23 stycznia 2020 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną i wezwał go wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego dokonanie przetworzenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. R. S. w odpowiedzi na to wezwanie (pismo z 31 stycznia 2020 r.) stwierdził, że żądana informacja publiczna jest informacją prostą, ponieważ może być wygenerowana z systemu komputerowego, którym dysponuje Służba Więzienna, co nie wymaga dużego nakładu pracy. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. decyzją z dnia 14 kwietnia 2020 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 4 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z 6 kwietnia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, dalej: u.d.i.p.), odmówił udostępnienia R. S. żądanej informacji publicznej. R. S. w piśmie z 27 lutego 2020 r. złożył odwołanie od tej decyzji. Dyrektor Generalny Służby Więziennej po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 23 maca 2020 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W.. R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Dyrektor Generalny Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 1 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że z decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. z dnia 14 kwietnia 2020 r. wynika, że organ bez problemu odnalazł odpowiednie sprawy. Wbrew zapatrywaniu organu odwoławczego, nie jest więc konieczny "przegląd ponad 1000 spraw", a jedynie odnalezienie akt konkretnych spraw w archiwum zakładowym i wydobycie z nich konkretnego dokumentu. Z ostrożności procesowej pełnomocnik dodał, że skarżący miał prawo uzyskać sporną informację w celu ustalenia, w jaki sposób Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. rozpatruje skargi osadzonych i czy w tym zakresie ewentualnie nie dochodzi do naruszenia ich prawa, a więc za udostępnieniem skarżącemu tej informacji publicznej przemawiał interes publiczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że skarga jest uzasadniona. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej nie wykazał w sposób dostateczny w uzasadnieniu decyzji, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Pod tym względem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Dokonując oceny "charakteru" informacji publicznej (prosta czy przetworzona) należy mieć na uwadze, że zasadą jest udostępnienie informacji publicznej, natomiast wszelkie wyjątki od tej zasady należy rozumieć wąsko. Ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy też jest informacją prostą należy zawsze do organu, który nie może poprzestać na lakonicznym odwołaniu się do tez zawartych w orzecznictwie, definiujących pojęcie informacji przetworzonej. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (np. wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14). W ten sposób staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały - informacje znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. np. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 33/15). Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych działań, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenia rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (np. zsumowaniu, zredagowaniu). A więc również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11). Jeżeli więc udostępnienie informacji prostych wymagałoby analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, to działania takie, z uwagi na wymagany nakład pracy, czasochłonność i w związku z tym zakłócenie normalnego toku pracy podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, stanowią podstawę przyjęcia, że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną przetworzoną (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu I instancji, w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. W tej sytuacji należy wykluczyć, by wymagały one dokonania przez organ odpowiednich operacji myślowych - analiz, obliczeń, zestawień, czy wyciągów, a zatem działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, prowadzonego do przekształcenia zbioru tych informacji w nową jakościowo informację przetworzoną. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Generalny Służby Więziennej, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego to jest art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż wniosek skarżącego do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. o udzielenie mu informacji o skargach osób pozbawionych wolności uznanych w 2017 r. za zasadne lub częściowo zasadne, poprzez przekazanie kopii takich skarg, powinien zostać załatwiony pozytywnie, bowiem objęte tym wnioskiem informacje nie są informacją przetworzoną w rozumieniu tego przepisu; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż wskazana wyżej decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. dla jej uzasadnienia faktycznego i prawnego. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie oraz o przyznanie radcy prawnemu wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy powiększonego o podatek od towarów i usług, przy czym oświadczył że wynagrodzenie to nie zostało zapłacone w całości ani w żadnej w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnienia, a podniesione w niej zarzuty naruszenia określonych przepisów prawa, były nietrafne. Ich rozważenie wymaga na wstępnie podkreślenia, iż podstawą wydania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i te naruszenia wypełniają dyspozycje przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd I instancji zarzucił bowiem organowi odwoławczemu brak dostatecznego wykazania w uzasadnieniu decyzji, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Słusznie Sąd I instancji uznał, za niewystraczające do dokonania kwalifikacji objętej wnioskiem informacji, stwierdzenie organu odwoławczego, że "wyselekcjonowanie informacji objętych zakresem wniosku, wymagałoby od organu I instancji dokonania ręcznej kwerendy każdej ze wskazanych wyżej 1029 spraw, w celu ustalenia, ile było wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne". W konsekwencji prawidłowo Sąd I instancji skonkludował, że w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii. Same te czynności stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. Dopiero ewentualnie ich skala może powodować, iż informacja publiczna byłaby kwalifikowana jako przetworzona. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacja przetworzona wiąże się z przygotowaniem szerokiego zakresu (przedmiotowego, podmiotowego, czasowego) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05). W ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie daje stronie realnej szansy na poznanie motywów odmownego załatwienia jej wniosku i sformułowanie zarzutów skargi, a sądowi administracyjnemu możliwości przeprowadzenia kontroli zasadności takiej decyzji. W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że uzasadnienie nie może być ogólnikowe (wyrok SN z 5.2.1987 r. III ARN 33/86). Prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jeden z elementarnych warunków zgodnego z prawem działania organu administracji publicznej, do czego jest on zobowiązany z mocy konstytucyjnej zasady legalizmu. Do cech prawidłowego uzasadnienia decyzji zalicza się: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość, prostota ujęcia i kompletność motywów. Z przepisów kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne winno "w szczególności" zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Uzasadnienie prawne decyzji to wywód prawniczy odzwierciedlający proces myślowy ustalenia konsekwencji stosowanej normy prawa administracyjnego w związku z określoną sytuacją faktyczną i prawną. Zasadniczym jego celem winno być wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 55; wyrok NSA z 18.7.2017 r. II OSK 2900/15, Lex 2406694). Wszystkie powyższe okoliczności czynią pierwszy zarzut skargi kasacyjnej zarzutem nieskutecznym. Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż wniosek skarżącego do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. powinien zostać załatwiony pozytywnie, bowiem objęte tym wnioskiem informacje nie są informacją przetworzoną – jest zupełnie bezzasadny. Sąd I instancji nie dokonał bowiem kwalifikacji objętej wnioskiem informacji. Zarzucając organowi administracyjnemu brak dokonania oceny charakteru przedmiotowej informacji, WSA w Warszawie zobowiązał go przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do dokonania oceny "charakteru" żądanej informacji. "Organ powinien zbadać, czy wydobycie określonego dokumentu z akt 24 spraw (oznaczonych w sposób opisany w zestawieniu organu I instancji), ich skserowanie i anonimizacja, stanowi przetworzenie informacji publicznej. W przypadku zakwalifikowania spornych informacji jako informacji przetworzonej, jest zobowiązany ocenić, czy skarżący wykazał szczególnie istotny interes uzasadniający dokonanie przetworzenia. W ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winien wskazać na wszystkie okoliczności uzasadniające zajęcie takiego stanowiska, w szczególności wyżej wymienione." Z powyższego wynika, że nieprawdziwe jest zawarte w zarzucie nr 1 skargi kasacyjnej stwierdzenie, że Sąd przyjął, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną. Przyjmowane powszechnie w orzecznictwie rozumienia pojęcia informacji przetworzenia wskazują, iż ocena, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest zastrzeżona wyłącznie dla organu, gdyż tylko organ posiada odpowiednią wiedzę do oceny, czy w warunkach, w których on funkcjonuje, dana informacja będzie odpowiadać cechom informacji przetworzonej wskazanym powyżej, czy też będzie mogła zostać uznana za informację prostą. Dopiero kwalifikacja przez organ danego wniosku jako wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej może podlegać kontroli i ocenie sądu administracyjnego. Brak jest tym samym podstaw do zakwalifikowania przez sąd administracyjny danej informacji jako przetworzonej, jeśli wcześniej takiej oceny nie przyjął organ. Sąd administracyjny nie jest także uprawniony do sformułowania wskazań co dalszego postępowania, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. w taki sposób, aby nałożyć na organ obowiązek zakwalifikowania danej informacji jako przetworzonej albo obowiązek prowadzenia w tym kierunku postępowania przez organ. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowny wniosek w tym przedmiocie.