II OSK 1645/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1800/20 w sprawie ze skargi G.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od G.R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1800/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.R., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rz[...]ecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] przy ul. C. w W. Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez G.R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium uznało, że niezbędne jest zawieszenie postępowania ze względu na konieczność ustalenia następców prawnych po właścicielach działki nr [...]. W niniejszym postępowaniu stroną są m.in. właściciele działki [...], która graniczy z terenem objętym inwestycją. Właściciele działki sąsiadującej z przedmiotowa inwestycja zmarli przed wszczęciem postępowania. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1800/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, a także orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć zagadnienie materialnoprawne, otwarte i samoistne, należące do właściwości innego organu lub sądu, zagadnienie, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik sprawy głównej. W ocenie Sądu I instancji takiego materialnoprawnego charakteru nie ma postępowanie w sprawie nabycia spadku. Sądowa sprawa w tym przedmiocie nie ma wpływu na wynik sprawy głównej prowadzonej przed organami administracji i nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podstawę do zawieszenia postępowania, w razie śmierci osoby, uznanej przez organ za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a., stanowi zatem zgodnie z wolą ustawodawcy art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Osoby wskazane w postanowieniu organu I instancji, będący jednymi z wielu współwłaścicieli działek o nr [...], sąsiadujących niewątpliwie z terenem planowanej inwestycji, zmarły wiele lat przed wszczęciem niniejszego postępowania. Śmierć właścicieli nieruchomości sąsiadującej nastąpiła zatem przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ich spadkobiercy mieli zatem wystarczająco dużo czasu, aby uregulować kwestie dotyczące spadku po zmarłych, a ich zaniechania w tym zakresie nie mogą być obarczeni właściciele dziełek z nimi sąsiadujących, tylko dlatego, że planują je zagospodarować. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych, zmarłych przed wszczęciem postępowania, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 30 § 5 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż podstawę do zawieszenia postępowania, w razie śmierci osoby, zmarłej przed wszczęciem postępowania, uznanej przez organ za stronę, stanowi art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ miał obowiązek ustalenia, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., podczas, gdy przepisy te dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Sąd I instancji błędnie zakwestionował stanowisko organów administracji publicznej, że w sytuacji gdy zgon jednej z osób, która powinna być stroną postępowania, następuje przed wszczęciem postępowania administracyjnego, zastosowanie powinien mieć art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Sąd I instancji nie dostrzegł, że w takiej sytuacji nie chodzi o następstwo prawne po stronie postępowania lecz o następstwo po osobie która, jako współwłaściciel nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu, powinna być stroną postępowania, ale zmarła. Z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest ustalenie pełnego kręgu jego stron i czuwanie nad możliwością udziału każdej ze stron w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sytuacji śmierci jednej z osób, która powinna być stroną postępowania, obowiązkiem organu jest ustalenie następców prawnych tej osoby. O następstwie prawnym wynikającym ze spadkobrania, w odniesieniu do właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, zmarłego przed wszczęciem postępowania, rozstrzyga postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/00, ONSA 2003/2/64; wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2933/14; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1531/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też zgodzić należy się z Kolegium, że ustalenie następców prawnych osób, które powinny być stroną postępowania, lecz zmarły przed wszczęciem postępowania, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 28 maja 2020 r. II OSK 2504/19 oraz z dnia 18 czerwca 2020 r. I OSK 2355/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie w skardze kasacyjnej wskazano także, że działania, o jakich mowa w art. 30 § 5 k.p.a. w związku z art. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a do których odwołuje się Sąd I instancji, dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. ----------------------- 4