III OSK 4239/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 października 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 630/20 w sprawie ze skargi D.B. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz D.B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 630/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi D.B. (skarżący) na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2019 r. Nr [...] – w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania (pkt 2), stwierdził, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska i w skardze kasacyjnej zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia wyroku, co przejawia się w nie odniesieniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do treści dokumentu, w którym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował wnoszącego podanie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z powodu przyczyn tam określonych - co miało w sprawie kluczowe znaczenie dla oceny, czy w sprawie istnieje zarzucana organowi bezczynność, i w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy; 2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 i art. 63 § 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez ocenę, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze nie zostało wszczęte z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych podania; 3. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. 64 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 404), dalej: "ustawa przesyłowa", poprzez uznanie, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pozostaje w bezczynności i powinien rozpoznać odwołanie, pomimo, że organ prawidłowo pozostawił podanie bez rozpoznania na skutek nieuzupełnienia wniosku w zakresie określonym w wezwaniu, zgodnie z wymogami ustawy. W oparciu o przytoczone zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie przedstawia pełnej oceny działania GDOŚ w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji RDOŚ z [...] listopada 2019 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii 400 kV [...]. Tymczasem przyczyna nierozpatrzenia przez GDOŚ odwołania od decyzji ma podstawowe znaczenie dla rozpoznania sprawy, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera oceny czynności materialnotechnicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, dokonanej po uprzednim wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Okoliczność ta zdaniem organu, była istotna dla rozstrzygnięcia zarzutu bezczynności. Dalej organ wywodził, iż podanie oprócz ogólnych wymogów, wspólnych dla wszystkich postępowań administracyjnych wynikających z treści art. 63 § 2 k.p.a., powinno również czynić zadość wymaganiom określonym w przepisach szczególnych, tj. art. 25 ust. 3 ustawy przesyłowej. Skarżący kasacyjnie zwrócił podkreślił, iż przepis ten wskazuje m.in. na konieczność przedłożenia dowodów uzasadniających żądanie. Skoro zaś przedmiotowe odwołanie nie spełniało tych wymogów, to organ miał obowiązek wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych zidentyfikowanych zgodnie z dyspozycją przepisu art. 25 ust. 3 ustawy przesyłowej. W ocenie GDOŚ, jeżeli skarżący uzupełnił tylko jeden z wymienionych w wezwaniu braków (podpis), to tym samym organ był usprawniony do pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Ponadto zwrócono uwagę, iż braki odwołania nie ograniczały się jedynie do kwestii proceduralnych, ale również obejmowały zarzuty naruszenia prawa materialnego. Następnie skarżący kasacyjnie podniósł, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. ustanawia minimalny termin, w jaki organ może wyznaczyć do uzupełnienia braków oraz stanowi, iż nieuzupełnienie braków uprawnia go do pozostawienia podania bez rozpoznania. Organ stanął na stanowisku, iż mając na uwadze to, że w dniu zawiadomienia skarżącego o pozostawieniu jego odwołania bez rozpoznania, braki formalne podania nie zostały uzupełnione, ocena Sądu w zakresie pozostawania GDOŚ w bezczynności dokonana została z naruszeniem przywołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów. Dodatkowo organ skarżący kasacyjnie wskazał, iż treść pisma skarżącego z [...] grudnia 2019 r., w którym zwrócił się on o przedłużenie terminu na uzupełnienie braków formalnych, co najmniej do [...] lutego 2020 r. z uwagi na czas potrzebny do uzyskania "akt w innych organach, w tym w Sądach, które mogą stanowić dowód w sprawie", wskazuje, iż zamierzał on uzupełnić podanie o dowody, wymagane na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy przesyłowej, jednak poza wyznaczonym terminem. W konsekwencji, w ocenie GDOŚ, miał on zatem świadomość ciążących na nim obowiązków wynikających z ustawy przesyłowej. Ponadto w odpowiedzi na wezwanie organu nie podnosił, że braki formalne, do których uzupełnienia został wezwany, pozostawały bez wpływu na rozpoznanie wniesionego podania, które powinno być rozpoznane na podstawie zgromadzonych już w sprawie dokumentów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem skarżącego termin wynikający z treści art. 64 § 2 k.p.a. należy traktować jako termin o charakterze instrukcyjnym, nie zaś materialnoprawnym. Ponadto, w jego ocenie, wezwanie do przedłożenia dowodów, będących dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy oraz będących w posiadaniu innych organów nie mieści się w granicach wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono, tym samym przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu podstawę taką może stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Podobnie druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Jako pierwszy oceniając zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., należy wskazać, iż nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie organ naruszenie powyższych przepisów wywodzi z nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do treści dokumentu, w którym GDOŚ poinformował skarżącego o pozostawieniu jego odwołania bez rozpoznania. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W przedmiotowej sprawie nie można Sądowi zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi. Wprawdzie rozważania Sądu w ostatniej z wymienionych kwestii mogłyby być bardziej rozwinięte, jednakże sama ta okoliczność nie mogła stanowić podstawy do uchylenie zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie w tym zakresie zawiera bowiem motywy, jakimi kierował się Sąd, przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu wyroku Sąd powinien się odnieść do istotnych kwestii z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Sąd w swoich rozważaniach skoncentrował się na analizie art. 64 § 2 k.p.a. i dokonał oceny, czy organ działając w oparciu o ten przepis słusznie stanął na stanowisku, że określony w nim siedmiodniowy termin jest terminem materialnoprawnym. Ocenił również, czy organ uprawniony był do pozostawienia wniesionego odwołania bez rozpoznania wskazując, iż w jego ocenie organ "nawet jeżeli uważał za zasadne skompletowanie materiału dowodowego celem rozpoznania odwołania, to w sytuacji braków żądanych dowodów, i tak powinien był je rozpoznać". Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że odwołanie odnosiło się jedynie do kwestii proceduralnych, a nie zagadnień merytorycznych. Tym samym stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się również do treści art. 25 ust. 3 ustawy przesyłowej, choć wprost nie przywołał tego przepisu. Ponadto w świetle tych ustaleń dokonał oceny działań organu przez pryzmat art. 149 p.p.s.a. dochodząc do wniosku, iż dopuścił się on bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, również ze względu na to, że pomiędzy złożeniem odwołania przez skarżącego a wezwaniem go do uzupełnienia braków tego odwołania minęło 8 miesięcy. Zwrócić również należy uwagę, że Sąd wskazał w zaskarżonym uzasadnieniu, że przekroczenie terminu wskazanego w art. 63 § 2 k.p.a. nie zwalniało organu z procedowania w kierunku rozpoznania odwołania. Tym samym nie sposób przyjąć, iż Sąd pominął w ogóle pismo organu z [...] grudnia 2019 r. Natomiast okoliczność, iż skarżący nie podziela stanowiska Sądu w ww. zakresie nie oznacza jeszcze, że naruszył on ww. przepis. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11). Powyższego naruszenia nie można doszukiwać się w powiązaniu z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z treści powyższego przepisu wynika, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym, sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego z uwzględnieniem treści art. 106 § 4 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Innymi słowy, przywołany przepis wyznacza granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny. W konsekwencji powyższych rozważań przyjąć należy, iż naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy - o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA z 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; 19 października 2010 r. II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r. II OSK 763/12; 27/ lipca 2021 r. II GSK 774/21). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie tym samym takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. np. wyroki NSA z: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 763/12; 4 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3531/18; 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1718/17). W konsekwencji powyższego przyjąć należy, iż art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy. Konkludując stwierdzić należało, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie został naruszony, bowiem niewątpliwie Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie kompletnych akt sprawy, natomiast odmienna ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie przesądza o naruszeniu powołanego przepisu. Odnosząc się zaś do pozostałych dwóch zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 i art. 63 § 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 2 (winno być 3, jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej) ustawy przesyłowej z uwagi na to, iż pozostają one ze sobą w ścisłym związku zasadnym było ich łączne rozpoznanie. Skarżący kasacyjnie organ upatruje naruszenia wyżej wskazanych przepisów w związku z przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, iż organ dopuścił się bezczynności w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze nie zostało wszczęte z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych oraz przyjęcie, że organ powinien był rozpoznać odwołanie, mimo, że prawidłowo pozostawił podanie bez rozpoznania w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych. W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, iż nie jest kwestią sporną, że pismem z [...] marca 2019 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], którą to organ ten określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie linii 400kV [...]. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że wniesione od tej decyzji odwołanie spełniać musi wymagania określone w art. 25 ust. 3 ustawy przesyłowej. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ wezwanie dotyczące usunięcia braków formalnych wystosowała dopiero po upływie 8 miesięcy od daty wpłynięcia środka odwoławczego do organu. Kwestia postępowań wywołanych wniesieniem odwołania została unormowana w Dziale II Rozdziale 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do przepisów tego rozdziału rozpoznając odwołanie organ wydaje decyzję w oparciu o art. 138 k.p.a. lub też postanowieniem stwierdza niedopuszczalność odwołania bądź uchybienie terminu do wniesienia, o czym stanowi art. 134 tej ustawy. Odwołanie jest bowiem szczególnym rodzajem podania. W przedmiotowej sprawie zaś organ pismem z [...] grudnia 2019 r. pozostawił odwołanie skarżącego bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Zwrócić należ uwagę, że przepis art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania do braków formalnych odwołania, bowiem jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (por. wyroki NSA z 15 kwietnia 2010 r. I OSK 135/10; 13 października 2017 r. II OSK 2450/16 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 64.). Jak natomiast wskazano powyżej do odwołań stosuje się przepisy Działu II Rozdziału 10 k.p.a., gdzie w art. 134 k.p.a. wskazano, że Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Tym samym stwierdzić należy, że Sąd nie dopuścił się naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. a wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W przedmiotowej sprawie należało uznać, że organ dopuścił się bezczynności, bowiem - jak wynika z akt sprawy do dnia orzekania zarówno przez Sąd pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny - organ nie wydał rozstrzygnięcia w którejkolwiek z form przewidzianych dla postępowań odwoławczych w Rozdziale 10 Działu II k.p.a. Zwrócić należy uwagę, iż przyczyną wezwania przez organ skarżącego do uzupełnienia odwołania było nieuzupełnienie go w zakresie określonym w wezwaniu zgodnie z wymogami art. 25 ust. 3 ustawy przesyłowej. Przepis art. 25 ust. 3 ustawy przesyłowej stanowi natomiast, iż odwołanie od decyzji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Analiza przedmiotowego wezwania nie pozostawia wątpliwości, iż podstawą wystosowanego do skarżącego wezwania był brak ostatniego z tych elementów, tj. brak wskazania dowodów uzasadniających to żądanie. GDOŚ wzywając do wskazania dowodów wyjaśnił, iż skarżący przedstawić ma dowody, które dają możliwość zweryfikowania prawdziwości twierdzeń zawartych w odwołaniu oraz uzasadniają żądanie w nim sformułowane, jednocześnie wskazując, iż dowodami mogą być wszelkie źródła informacji o faktach mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub o prawdziwości twierdzeń o tych faktach. Jednocześnie wyjaśnił, iż dowody te mogą znajdować się w aktach sprawy lub mogą zostać powołane dopiero we wnoszonym odwołaniu. Zgodnie z treścią omawianego przepisu obowiązkiem odwołującego jest wskazanie dowodów uzasadniających żądanie. Ewentualne wezwanie do uzupełnienia braków w tym zakresie powinno zatem zostać poprzedzone wnikliwą analizą treści złożonego odwołania. Jak zasadnie zauważył to Sąd pierwszej instancji przedmiotem odwołania nie były kwestie merytoryczne lecz proceduralne. Odwołujący się zarzucał organowi naruszenie przepisów postępowania. Z akt przedmiotowej sprawy wynika ponadto, że skarżący w odwołaniu podał, iż potrzebne dla rozpoznania niniejszej sprawy dokumenty znajdują się w aktach sprawy - wskazując na decyzję organu pierwszej instancji oraz raport – a także w aktach sprawy o sygn. [...] dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe stwierdzenie było wystarczające dla uznania, że skarżący spełnił wymóg wynikający z treści art. 25 ust. 3 ustawy przesyłowej, bowiem wskazał na dowody uzasadniające jego żądanie. Na marginesie zauważyć należy, iż skarżący pismem z [...] grudnia 2019 r. zwrócił się do organu o wydłużenie, co najmniej do [...] lutego 2020 r., wyznaczonego mu siedmiodniowego terminu na wskazanie dowodów uzasadniających jego żądanie, bowiem w tym terminie nie jest możliwe uzyskanie przez niego wszystkich dokumentów ze względu na konieczność oczekiwania na udostępnienie akt w innych organach, w tym w sądach, dysponujących aktami, które mogą stanowić dowód w sprawie. Tym samym pismem zwrócił się on również o ewentualne zawieszenie postępowania do czasu uzupełnienia odwołania o żądane dokumenty. Wnioski te nie zostały natomiast w istocie przez organ rozpoznane w sposób przewidziany w Kodeksie postepowania administracyjnego. Nie można bowiem uznać, że samo wskazanie w piśmie z [...] grudnia 2019 r., że skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania jest równoznaczne z wydaniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania (art. 101 k.p.a.). Podobnie również wniosek o przedłużenie terminu nie został przez organ w istocie rozpoznany, bowiem również w tym wypadku organ odniósł się do niego jedynie w treści pisma, którym poinformował skarżącego o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. W świetle wyżej poczynionych wywodów należało uznać, że zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącego, chociaż z innych przyczyn niż te wskazane w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie mniej jednak pomimo częściowo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.