II SA/Ke 892/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy w Tarłowie z dnia 10 stycznia 2020 r. nr 18/92/2020 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, których zarządcą jest wójt I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Tarłów na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Dnia 10 stycznia 2020 r. Rada Gminy w Tarłowie, na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." podjęła uchwałę nr 18/92/2020 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, których zarządcą jest Wójt Gminy Tarłów. W § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały postanowiono, że za zajęcie pasa drogowego w celu, o których mowa w § 1 pkt 2 ustala się następujące roczne stawki opłat za 1m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia: za niepełny rok kalendarzowy opłata roczna obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Wojewoda Świętokrzyski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470) "zwanej dalej "u.d.p.", poprzez określenie w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w sposób odnoszący się do pojęcia roku kalendarzowego zamiast roku, a także uregulowanie, zgodnie z którym za niepełny rok kalendarzowy opłata pobierania jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, podczas gdy z treści art. 40 ust. 5 u.d.p. wynika, że za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że z wyraźnego upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach wynika uprawnienie dla Rady Gminy do uzależnienia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w okresie krótszym niż rok proporcjonalnie do ilości dni faktycznego zajmowania, natomiast w zaskarżonej uchwale opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy. Wskazane uchybienie zaskarżonej uchwały należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista, bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności części aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że wskazana norma prawna nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Mając na uwadze powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a ze względu na jego bezprzedmiotowość. Rada Gminy w Tarłowie uwzględniła zarzuty skargi, wydając w dniu 18 września 2020 r. uchwałę nr XXIII/121/20 w sprawie dokonania zmiany w zaskarżonej uchwale - w § 3 ust. 1 pkt 5. Zdaniem organu, wobec zmiany treści § 3 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, zasadne jest umorzenie postępowania, bowiem na odstąpienie od stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pozwala uznanie podniesionych przez Wojewodę uchybień za nieistotne. Ponadto organ nadzoru nie wydał uprzednio rozstrzygnięcia nadzorczego odnośnie skarżonej uchwały. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), skoro organ w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy wobec zgłoszonego w skardze wniosku o powyższy tryb rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2019 r. poz. 506 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały, dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. W świetle art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej jako "u.d.p."), Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przy czym chodzi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zatem za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim w celu niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem w świetle treści § 3 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt 2, ustala się roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia, przy czym za niepełny rok kalendarzowy opłata roczna obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Przy czym zgodnie z tą uchwałą celem, o którym mowa w § 1 pkt 2, jest umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przyjęcie przez Radę Gminy w Tarłowie w wyżej powołanym postanowieniu uchwały innego, niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego - w sytuacji umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok - należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r., II SA/Go 516/10, lex 612140 ). W tym miejscu przypomnieć należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego w świetle norm konstytucyjnych jest zakaz domniemania kompetencji. Podstawa prawna do stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). Dlatego też wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie. Rację ma również skarżący, że w zaskarżonym przepisie uchwały organ gminy posłużył się pojęciem "roku kalendarzowego", co nastąpiło wbrew treści przepisu art. 40 ust. 5 u.d.p. Końcowo podkreślić należy, że nie mógł odnieść procesowego skutku wniosek organu o umorzenie postępowania sądowego. Podjęcie przez Radę Gminy w Tarłowie nowej uchwały z dnia 18 września 2020 r. w sprawie dokonania zmian w zaskarżonej uchwale nr 18/92/2020 polegających na tym, że postanowiono, iż § 3 ust. 1 pkt 5 kontrolowanej obecnie uchwały utraci moc po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie unormowania zawartego w kwestionowanym zapisie tej uchwały. Uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki bowiem takiej uchwały obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należało wyeliminować zaskarżony przepis ze skutkiem od daty jego podjęcia (ex tunc), tak jakby nigdy nie został podjęty, bowiem pozostaje on w sposób oczywisty niezgodny z przepisem rangi ustawowej i nie powinien mieć zastosowania do jakichkolwiek stanów faktycznych. Pozostawienie natomiast w obrocie prawnym zaskarżonego przepisu stworzy sytuację wewnętrznej sprzeczności wydawanych przez organ decyzji, które z jednej strony miały pozostawać zgodne z aktem rangi ustawowej, a z drugiej - pozostawały w sprzeczności z aktem prawa miejscowego, który również winien być stosowany. Ten dualizm wyeliminuje jedynie stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu. W ten sposób zostanie obalone również domniemanie jego zgodności z prawem (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 116/20, lex nr 3014893). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona w całości, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowoadministracyjnego, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika Wojewody Świętokrzyskiego w kwocie 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), nie znajdując podstaw do odstąpienia od ich zasądzenia, jak wnosił o to organ.