I GSK 3500/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 495/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 9 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., wyrokiem z [...] lipca 2018r., sygn. akt III SA/Gl na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. [...], obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.) uwzględnił skargę C. N. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z [...] listopada 2017r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ż. z [...] września 2017r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych płatności obszarowych Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] marca 2015r.C. N. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w Ż. wniosek o przyznanie płatności na rok 2015. W powyższym wniosku zadeklarował do płatności JPO działkę rolną A o powierzchni 13 ha, w tym 13 ha traw na gruntach ornych oznaczonych jako działka A 1. Podczas kontroli administracyjnej nie stwierdzono nieprawidłowości, co skutkowało wydaniem [...] stycznia 2016r. decyzji nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, którą przyznano skarżącemu płatności w łącznej wysokości [...]zł. Płatności przyznane tą decyzją zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych [...] października 2015r. i [...] stycznia 2016r. Następnie, decyzją z [...] czerwca 2017r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ż., w ramach wszczętego z urzędu postępowania wznowieniowego, uchylił powyższą decyzję przyznając skarżącemu płatność w zmniejszonej łącznej wysokości w kwocie [...]zł. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie po upływie ustawowego [...] terminu, co organ stwierdził postanowieniem o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Na to postanowienie strona nie wniosła skargi i tym samym decyzja organu z [...] czerwca 2017r. stała się ostateczna. Zawiadomieniem z [...] czerwca 2017r. C. N. został poinformowany przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych i wypłaconych na mocy decyzji z [...] stycznia 2016r. W konsekwencji, decyzją Nr [...] z [...] września 2017r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ż. ustalił C. N. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2015 w wysokości [...]zł zobowiązując do jej zwrotu w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w C. decyzją z [...] listopada 2017r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w zaskarżonej decyzji z [...] września 2017r. wykazał, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wypłacone C. N. w dniach [...] października 2015r. i [...] stycznia 2016r. na podstawie decyzji z [...] stycznia .2016r. nie wynikały z pomyłki organu. W dniu wydania ww. decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ż. nie posiadał informacji, z których wynikałoby, że C. N. zadeklarował do płatności grunty nieuprawnione do jej uzyskania. Brak istnienia pierwszej przesłanki określonej w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji Nr [...] wyklucza istnienie drugiej przesłanki określonej w tym przepisie. Płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2015r. zostały przyznane na wniosek skarżącego złożony w Biurze Powiatowym ARiMR w Ż. na urzędowym formularzu, w którym rolnik zadeklarował użytkowanie określonych gruntów rolnych, uprawnionych, wg wnioskodawcy, do uzyskania płatności. Integralną częścią wniosku, wskazaną w sekcji IX formularza, są oświadczenia i zobowiązania, gdzie wnioskodawca potwierdził własnoręcznym podpisem zobowiązanie do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który miałby wpływ na nienależne przyznanie płatności. Ponadto rolnik ubiegający się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego otrzymuje informację o maksymalnym kwalifikowanym obszarze przypadającym na daną działkę ewidencyjną wraz ze wstępnie wypełnionymi wnioskami o przyznanie pomocy (tzw. wnioskami spersonalizowanymi) oraz materiałem graficznym, który wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, przekazywane rolnikom przez ARiMR, zgodnie z art. 25 ustawy o płatnościach. Maksymalny obszar kwalifikowany określony w prowadzonym przez ARiMR systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej stanowi powierzchnia gruntów rolnych spełniających kryteria określone w art. 124 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr [...] z [...] stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr [...], rozporządzenie (WE) nr [...], rozporządzenie (WE) nr [...] oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr [...] (Dz.Urz. WE L 30 z [...].01.2009r. str. 16), obejmując m.in. grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące: drzewa będące pomnikami przyrody (objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody), oczka wodne o łącznej powierzchni niniejszej niż 100 m2 oraz rowy do 2 m szerokości. Maksymalny obszar kwalifikowany wyznaczany jest więc jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne itp.). Jest to zatem powierzchnia odpowiadająca powierzchni rzeczywistej. Zatem rolnik, zdaniem organu, otrzymując wstępnie wypełniony formularz wniosku o przyznanie płatności ma obowiązek dokonać zmian na tym formularzu, jeżeli stwierdzi, że jakakolwiek informacja tam zawarta jest błędna. To po stronie rolnika leży wskazanie położenia każdej działki rolnej. Rolnik ma zatem możliwość "zanegowania" wyznaczonego przez ARiMR maksymalnego kwalifikowanego obszaru w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych, jeżeli uzna, że nie znajduje on potwierdzenia w oparciu o aktualny stan faktyczny. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania płatności ma obowiązek przeprowadzić stosowne postępowanie, celem wyjaśnienia rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej przez rolnika do płatności, a wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru ustalonego w systemie identyfikacji działek rolnych. Jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ uzna, że powierzchnia zgłaszana do płatności przez rolnika znajduje potwierdzenie w stanie faktycznym, to wówczas płatności przyznawane są do powierzchni deklarowanej przez rolnika, a dane zawarte w systemie identyfikacji działek rolnych podlegają aktualizacji. Wskazanym na wstępie wyrokiem z [...] lipca 2018r.,Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględnił skargę W ocenie Sądu I instancji ustalony w sprawie stan faktyczny jest niesporny pomiędzy stronami i sprowadza się do tego, że C. N. zostały przyznane i przekazane [...] października 2015r. i [...] stycznia 2017r. płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za 2015r. w łącznej kwocie [...]zł. Nastąpiło to w wyniku wydania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. z [...] stycznia 2016r.,a decyzja ta następnie została usunięta z obrotu prawnego w wyniku jej uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. z [...] czerwca 2016r., którą organ przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015r. w pomniejszonej wysokości tj. w łącznej kwocie [...]zł. Podkreślił, że skoro w ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. z [...] czerwca 2017r. wydanej w postępowaniu wznowieniowym przyznano C. N. płatności na rok 2015r. w wysokości niższej od pierwotnie przyznanej na mocy uchylonej decyzji tego organu z [...] stycznia 2016r., to wypłacona różnica w kwocie [...]zł stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Dodał, że powoływane w skardze rozporządzenie (WE) nr [...] utraciło moc z dniem [...] stycznia 2010r. i nie ma zastosowania w sprawie, podobnie jak kolejne rozporządzenia Komisji (WE) nr [...] (Dz.U.UE L z 2 grudnia [...]). Ponadto organ błędnie wskazał w zaskarżonej decyzji na przepisy art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr [...] z [...] grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UENr L 312, s. 1 z [...].12.1995r. z późn. zm.), które mają zastosowanie do kar administracyjnych i stanowią o okresie ich przedawnienia, a które nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie, której przedmiotem są środki nienależnie wypłacone, a nie kary administracyjne, co wyraźnie rozróżniają przepisy tego rozporządzenia. W ocenie WSA należy jednak rozważyć, czy w niniejszej sprawie obowiązek zwrotu nie ma zastosowania z uwagi na uregulowanie wynikające z art. 7 ust. 3 ww. Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr [...] WSA nie podzielił stanowiska organu, że w przedmiotowej sprawie brak jest uzasadnienia dla przyjęcia zwolnienia rolnika z obowiązku zwrotu należności na tej podstawie. Podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1 (tj. nienależnej płatności), nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W przedmiotowej sprawie jak zaznaczył, organ stwierdził, że do wypłaty nienależnie przyznanych płatności nie doszło na skutek pomyłki organu lecz z przyczyn leżących po stronie rolnika. Jednak w ocenie Sądu I instancji z akt sprawy wprost wynika, że organ w dacie wydania pierwszej decyzji tj. [...] stycznia 2016r., na podstawie której doszło do wypłaty płatności, dysponował już aktualnymi zdjęciami satelitarnymi (ortofotomapy) nieruchomości dzierżawionej przez skarżącego z [...] sierpnia 2015r. (karta 37 akt), a zatem do płatności doszło na skutek błędu i niedopatrzenia organu. Ten błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w okolicznościach sprawy, w której deklarował od początku, również w poprzednich latach taką samą powierzchnię, co nie było kwestionowane przez organ. Ponadto w opinii WSA doszło do upływu 12 miesięcznego terminu od dokonania płatności w dniach [...] października 2015r. i [...] stycznia 2016r. do doręczenia decyzji organu o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych należności z [...] września 2017r. co nastąpiło jak wynika z akt sprawy [...] września 2017r. Podkreślił, że jak stanowi art. 7 ust. 3 ww. Rozporządzenia, w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Stwierdził, że wobec zaistnienia przesłanek z art. 7 ust. 3 powołanego Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr [...] w niniejszej sprawie obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności nie występuje, co organ będzie miał na uwadze. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego zmianę w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: Naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że płatność na rzecz strony została dokonana w skutek błędu organu i błąd ten nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach w sytuacji, gdy strona (beneficjent) miała możliwość wykrycia tego błędu w dacie składania wniosku, gdyż strona składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2015 jednocześnie złożyła oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem co oznacza, że strona winna wskazać faktyczną powierzchnię gruntów kwalifikujących się do płatności, gdyż jako użytkownik gruntu posiada najpełniejszą wiedzę co do zakresu w jakim grunt jest użytkowany rolniczo zgodnie z normami i co za tym idzie jaka powierzchnia gruntu kwalifikuje się do przyznania płatności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA w G.. Z tego względu kontrola zaskarżonego wyroku przeprowadzona została w granicach skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu zarzutów podniesionych w odniesieniu do rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Przechodząc do oceny tych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej spawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, że Sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkie wskazane wyżej wymogi. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez Sąd I instancji. Jednakże, mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z [...] października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest niesporny pomiędzy stronami i sprowadza się do tego, że C. N. zostały przyznane i przekazane [...] października 2015r. i [...] stycznia 2017r. płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za 2015r. w łącznej kwocie [...]zł. Nastąpiło to w wyniku wydania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. z dnia [...] stycznia 2016r., nr [...] Decyzja ta następnie została uchylona w postępowaniu wznowieniowym decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. z [...] czerwca 2016r, nr [...], którą organ przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015r. w pomniejszonej wysokości tj. w łącznej kwocie [...]zł. Skoro w ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. z [...] czerwca 2017r. wydanej w postępowaniu wznowieniowym przyznano C. N. płatności na rok 2015r. w wysokości niższej od pierwotnie przyznanej na mocy uchylonej decyzji tego organu z [...] stycznia 2016r., to wypłacona różnica w kwocie [...]zł stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1 (tj. nienależnej płatności), nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach (...). W przedmiotowej sprawie z akt sprawy wynika, że organ w dacie wydania pierwszej decyzji tj. [...] stycznia 2016r., na podstawie której doszło do wypłaty płatności, dysponował już aktualnymi zdjęciami satelitarnymi (ortofotomapy) nieruchomości dzierżawionej przez skarżącego z [...] sierpnia 2015r. (karta 37 akt), a zatem do płatności doszło na skutek błędu i niedopatrzenia organu. Ten błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w okolicznościach sprawy, w której deklarował od początku, również w poprzednich latach taką samą powierzchnię, co nie było kwestionowane przez organ. Ponadto jak zasadnie wskazał to Sąd I instancji doszło do upływu 12 miesięcznego terminu od dokonania płatności w dniach [...] października 2015r. i [...] stycznia 2016r. do doręczenia decyzji organu o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych należności z [...] września 2017r. co nastąpiło jak wynika z akt sprawy [...] września 2017r. Jak stanowi art. 7 ust. 3 ww. Rozporządzenia, w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. A zatem trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie przyczyną dokonania płatności w nienależnej kwocie była pomyłka organu agencji płatniczej, a wobec zaistnienia przesłanek z art. 7 ust. 3 powołanego Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr [...] w niniejszej sprawie obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności nie występuje. W konsekwencji, skoro postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, to żądanie to nie mogło zostać uwzględnione. Pełnomocnik skarżącego w terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a., nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Jak wynika z treści § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U., poz. 1800 ze zm.), stawki minimalne w sprawach przed Sądem administracyjnym w drugiej instancji uzależnione zostały: od wniesienia środka prawnego w postaci skargi kasacyjnej, a jak przyjęto w orzecznictwie - także w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwała składu 7. sędziów NSA z [...] listopada 2012r., sygn. akt II FPS 4/12), jak również od obecności na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Rozpoznanie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie miało miejsce na rozprawie, na której nieobecny był pełnomocnik skarżącego, zaś strona co już zaznaczono nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną (w terminie), zatem brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.