I OSK 985/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 955/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 955/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 3 ust. 4 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina[...]. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem jego kontroli jest uchwała Rady Miasta [...] w zakresie § 3 ust. 4 ustalającego termin wnoszenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, przez które – stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r, poz. 17 ze zm.) - należy rozumieć opłaty za nauczanie, wychowanie i opiekę w placówce wychowania przedszkolnego, prowadzone w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, ustalony zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2, ust. 2 lub 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.). Materialnoprawną podstawą uchwały stanowił art. 52 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w myśl którego rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w prowadzonym przez gminę: 1. publicznym przedszkolu i oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe; 2. publicznej innej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla publicznych przedszkoli na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, zaś ust. 2 tegoż artykułu stanowi, że rada gminy może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, o których mowa w ust. 1. Przywołana regulacja, jak też pozostałe jednostki redakcyjne tegoż artykułu nie określają terminu płatności opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego, ani też nie zawierają delegacji upoważniającej inny organ (rada gminy) do jego określenia. Rozstrzygnięcie zagadnienia, czy winien być on określony w uchwale, czy też w umowie zawartej pomiędzy dyrektorem szkoły, a rodzicem (opiekunem prawnym), jak twierdzi Wojewoda i z tego powodu stwierdził nieważność § 3 ust. 4 badanej uchwały, zależy od rozstrzygnięcia charakteru prawnego terminu ustalenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym. W ocenie Rady rzeczony termin ma publicznoprawny charakter i wiąże się z wymagalnością opłaty. Sąd prezentowany pogląd podzielił precyzując, że termin wymagalności jakiegokolwiek obowiązku publicznoprawnego zawsze – z istoty swej – ma charakter prawotwórczy, jako, że jedynym jego skutkiem jest wymagalność obowiązku, a w konsekwencji jego egzekwowalność, w razie braku dobrowolnego zastosowania się do hipotezy jego adresata. Inaczej rzecz ujmując, termin wymagalności obowiązku publicznoprawego jest prawnym warunkiem jego stosowalności, gdyż jego brak uniemożliwiałby wiążące ukształtowanie sytuacji prawnej adresatów danej normy prawnej. Jedocześnie termin ma wszelkie wymogi cechujące akt prawa miejscowego, jako, że poza prawotwórczą istotą ma także charakter generalny, skoro jest adresowany do uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym, a nadto abstrakcyjny, skoro nie dezaktualizuje się po jednokrotnym zastosowaniu, mając każdorazowo zastosowanie do wszystkich uczniów, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat. Rekapitulując, skoro termin wymagalności wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym określony w art. 52 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w znaczeniu, jaki mu nadaje art. 2 pkt 14 tej ustawy, ma publicznoprawny i prawotwórczy charakter, a równocześnie cechuje się wszystkimi desygnatami przynależnymi aktu prawa miejscowego, to pozostaje oczywistym, że winien być on ustalony przez radę gminy w przynależnej jej kompetencyjnej formie działania, czyli uchwale, a brak ku temu stosownej delegacji w art. 52 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych należy uznać za legislacyjne zaniechanie. Tezę o publicznoprawnym charakterze opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego z jednej strony potwierdza art. 52 ust. 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych definiujący opłatę jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Z drugiej zaś ust. 12 analizowanego artykułu stanowiący, że do ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego przepisy art. 106 ustawy - Prawo oświatowe stosuje się odpowiednio, który z kolei w ust. 3 przesądza, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, a - jak powszechnie wiadomo - wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. W konsekwencji pogląd Wojewody o technicznym charakterze terminu wymagalności opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym jest całkowicie błędny. Nadto zaaprobowanie poglądu, że termin ten mógłby być ustalony indywidualnie przez dyrektora publicznego przedszkola (oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej) w umowie cywilnoprawnej zawartej z rodzicami (opiekunem) ucznia objętego wychowaniem przedszkolnym mógłby prowadzić do nierównego traktowania uczniów w zakresie odpłatności. Powyższe byłoby skutkiem wszelkiego rodzaju wad prawnych skutkujących roszczeniem o unieważnienie, względnie ubezskutecznienie zawartych umów, dochodzone przed sądem powszechnym. Konsekwencją powyższego byłby w ogóle brak powinności ponoszenia opłaty, to zaś stawiałoby rodziców (opiekunów) ucznia w nierównej sytuacji prawnej, w sposób całkowicie nieuprawniony, skoro znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej, tj. korzystają z nauczania, wychowania i opieki w placówce wychowania przedszkolnego, prowadzone w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, ustalony zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2, ust. 2 lub 3 ustawy - Prawo oświatowe. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 3 ust. 4 uchwały w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina[...]. Z powyższym rozstrzygnięciem Sądu nie zgodził się Wojewoda [...], który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 148 P.p.s.a., poprzez błędne uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy nie istniały ku temu przesłanki faktyczne i prawne wobec naruszenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego art. 52 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz ust. 12 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 52 ust. 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.); 2. art. 52 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez błędną jego wykładnię w zw. z art. 7 Konstytucji RP, polegającą na niezasadnym uznaniu, że Rada Miasta [...] określając wysokość opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina-[...] oraz warunki zwolnienia od ich ponoszenia, mogła również ustalić termin wnoszenia tejże opłaty, mimo że ustawodawca nie przewidział jej kompetencji w tym zakresie, a wskazany przez Sąd pierwszej instancji publicznoprawny i prawotwórczy charakter ww. terminu oraz generalny i abstrakcyjny charakter normy określającej go, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej do jego ustalenia w akcie prawa miejscowego; 3. art. 52 ust. 12 i ust. 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych polegające na niezasadnym uznaniu, że publicznoprawny charakter niepodatkowych należności budżetowych, jakimi są opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach publicznych oraz opłaty za korzystanie z wyżywienia w takich placówkach, wyklucza możliwość ustalenia terminu wnoszenia tychże opłat w umowie cywilnoprawnej. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie, uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w myśl art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasady demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Zasada ta statuuje zakaz domniemania kompetencji organu oraz jednocześnie nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję, organ musi więc ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Oznacza to również, że normy o charakterze kompetencyjnym winny być interpretowane w sposób ścisły. W ocenie skarżącego kasacyjnie, akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny podustawowy, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania. Odstąpienie od tej zasady, narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa i przesądza o naruszeniu zasady praworządności. W myśl art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego, w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w prowadzonych przez gminę, publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych, w publicznych szkołach podstawowych, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo oświatowe. Wysokość opłaty, o której mowa w ust. 1, nie może być wyższa niż 1 zł za każdą rozpoczętą godzinę faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej oraz innej formie wychowania przedszkolnego. Zgodnie natomiast z ust. 2 ww. art. 52, rada gminy może również określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, o których mowa w ust. 1. Art. 52 ust. 12 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przewiduje z kolei, iż do ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego przepisy art. 106 ustawy- Prawo oświatowe, stosuje się odpowiednio, co oznacza, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Z cytowanych przepisów jednoznacznie wynika, że organ stanowiący gminy, posiada kompetencje do określenia wyłącznie wysokości oraz warunków zwolnienia od ponoszenia opłaty. Nie jest natomiast uprawniony do wyznaczania terminu jej wnoszenia. Nie można zgodzić się z poglądem, że publicznoprawny i prawotwórczy charakter ww. terminu oraz generalny i abstrakcyjny charakter normy go określającej może stanowić samodzielną podstawę do wydania aktu prawa miejscowego i stanowienia regulacji, która wywołuje realne konsekwencje prawne, czyli wyznacza termin wymagalności zobowiązań i naliczania odsetek. Uchwalając § 3 ust. 4 uchwały, Rada Miasta [...] nałożyła na rodziców lub opiekunów dziecka korzystającego z wychowania przedszkolnego, konkretny obowiązek, mimo iż z ustawowych przepisów nie wynika upoważnienie do wydawania w tym zakresie aktu prawa miejscowego. Działanie takie jest zatem niedopuszczalne. Pozostawienie w obrocie prawnym powyższej normy sankcjonuje zaistniałe rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji, skarżący kasacyjnie organ wskazał, że z art. 52 ust. 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wprost wynika, iż opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz opłaty za korzystanie z wyżywienia w takich placówkach, stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Jednakże przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych, nie definiuje pojęcia niepodatkowych należności budżetowych, a jedynie przedstawia przykładowy katalog należności, którym taki charakter nadano. Ustawodawca, co prawda w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.) określił, iż niepodatkowymi należnościami budżetowymi są niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Jednakże w ocenie skarżącego kasacyjnie, przytoczona definicja nie może mieć zastosowania w przedmiotowym przypadku, gdyż art. 60 ustawy o finansach publicznych, dotyczy niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, natomiast przepis Ordynacji definiuje pojęcie należności wynikających wprost ze stosunków publicznoprawnych. Tym samym, ustawa o finansach publicznych zdecydowanie szerzej podchodzi do ww. zagadnienia i zdaniem organu nadzoru definicja zawarta w Ordynacji podatkowej nie powinna być w tym przypadku zastosowana. Analizując charakter prawny ww. opłat, należy przyjąć, że zdarzenia będące podstawą powstania należności publicznoprawnych mogą mieć zarówno postać działań władczych, jak i niewładczych. W przypadku form władczych jednostka sektora finansów publicznych będąca podmiotem administracji publicznej działa jednostronnie i mocą swych kompetencji rozstrzyga o pozycji prawnej adresata jego czynności (poprzez akt administracyjny). Działania niewładcze pozbawione są tych cech. Wynikający wprost z przepisów prawa publicznoprawny charakter przedmiotowych opłat, wyklucza istnienie relacji opartej na zasadzie równości stron stosunku prawnego. Przyznanie przez ustawodawcę organowi stanowiącemu gminy uprawnienia do władczego określenia wysokości opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz dyrektorowi szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę wysokości opłaty za korzystanie z wyżywienia oznacza, że nawiązany stosunek prawny nosi cechy nierówności, a jednej ze stron, na podstawie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, przyznano w tym zakresie, uprawnienie o charakterze władczym. Podkreślić trzeba, że ustawowe umocowanie do władczego działania, nie pozwala radzie na określenie terminu wnoszenia tychże opłat w drodze aktu prawa miejscowego. Tym samym, termin ten nie może wynikać bezpośrednio z mocy powszechnie obowiązującego prawa. Wydaje się zatem, że rozwiązaniem umożliwiającym skuteczne ustalenie ww. terminu, jest umowa cywilnoprawna. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół możliwości określenia na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych w uchwale rady gminy terminu wnoszenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach publicznych oraz opłaty za korzystanie z wyżywienia w takich placówkach. Zdaniem skarżącego kasacyjnie określenie w art. 52 ust. 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych tego rodzaju opłat jako należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych nie oznacza, że powinny być one określone w uchwale gminy. Na wstępie należy wskazać, że Konstytucja RP w art. 87 ust. 2 i art. 94 stanowi, że akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasady i tryb wydawania tych aktów prawnych określa ustawa. Pojęcie prawa miejscowego określają również ustawy ustrojowe - w tym ustawa z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713, dalej u.s.g.). Zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłoszeniu aktów normatywnych. W art. 40 ust. 1 u.s.g., przyznano gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego uchwały jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Należy również podkreślić, że orzecznictwo wskazuje, iż jednostka samorządu terytorialnego uchwalając na podstawie upoważnienia ustawowego akt prawa miejscowego, powinna upoważnienie traktować w sposób zawężający, tak aby nie wychodzić poza jego treść (por. wyroki NSA z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 738/11 oraz z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 205/19). W rozpoznawanej sprawie podstawą wydania § 3 ust. 4 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] ustalającego termin wnoszenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego – jest art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Przepis ten w jednoznaczny sposób statuuje, że rada gminy posiada uprawnienie do określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w prowadzonym przez gminę w publicznym przedszkolu i oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe. Przepis ten w żaden sposób nie określa, aby gmina mogła w akcie prawa miejscowego ustalać termin wnoszenia opłat związanych z pobytem dziecka w placówce przedszkolnej. Uprawnienia takiego nie można wywieść z treści art. 52 ust. 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Przepis ten bowiem jedynie stanowi, że opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz opłaty za korzystanie z wyżywienia w takich placówkach stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Art. 52 ust. 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych określa do jakiej grupy środków należy zaliczyć opłaty, o których mowa w art 52 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Nie przyznaje on natomiast radzie gminy kompetencji do określania w akcie prawa miejscowego terminu jej zapłaty. Termin taki, jak wynika z art. 122 pkt 11 ustawy - Prawo oświatowe, powinien być określony w statucie przedszkola i nie ma przeszkód, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, aby był on powtórzony w treści umowy cywilnoprawnej zawieranej pomiędzy dyrektorem placówki, a opiekunami dziecka. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 188 i art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., uznając że zaistniały szczególne okoliczności przewidziane w tym przepisie.