II SA/Gl 1083/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 maja 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1283/2022/6421 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą je decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 16 marca 2022 r. nr. [...]. UZASADNIENIE Orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...]r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku z dnia 7 kwietnia 2020 r., ustalono Z. K. (dalej: "skarżący") znaczny stopnień niepełnosprawności do dnia [...]r., ze wskazaniem, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] r. Kolejnym orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] r., nr [...], wydanym na wniosek z dnia [...] r., ustalono skarżącemu umiarkowany stopnień niepełnosprawności do dnia [...] r., ze wskazaniem, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 1 lipca 2021 r. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] r., nr [...], od którego zostało wniesione przez skarżącego odwołanie do Sądu Rejonowego w G. (sprawa w dniu [...] r. została przekazana przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] do Sądu Rejonowego w G. i toczy się pod sygnaturą akt [...]). Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r., nr [...], przedłużył skarżącemu na okres od dnia 1 lipca do dnia 30 września 2021 r. wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego, na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, dalej: "ustawa COVID"), tym samym zmienił uprzednio wydaną decyzję własną z dnia 6 lipca 2020 r., nr [...], przyznającą skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1 maja 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. Skarżący wnioskiem z dnia 28 grudnia 2021 r. (data wpływu wniosku 29 grudnia 2021 r.) zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i w załączeniu przedłożył opisane powyżej orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 16 marca 2022 r., nr [...] , odmówił skarżącemu przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności z uwagi na brak powstania jego niepełnosprawności przed ukończeniem 21 roku życia, bowiem legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od dnia [...] r. i wówczas miał 46 lat. Nadto, z pisma Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia 9 lutego 2022 r., nr [...], wynika, że nie da się ustalić daty powstania jego niepełnosprawności (k. 47 akt administracyjnych). Od powyższej decyzji, skarżący pismem z dnia 15 kwietnia 2022 r., wniósł odwołanie. Podał, że orzeczenie o stopniu jego niepełnosprawności nie jest prawomocne i nadal legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, na podstawie którego powinna być wydana decyzja przyznająca mu zasiłek pielęgnacyjny. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 maja 2022 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2022 poz. 2000, dalej w skrócie: "k.p.a."), zawieszone zostało postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 16 marca 2022 r., z powodu weryfikacji przez Sąd Rejonowy w G. nowego orzeczenia o stopniu jego niepełnosprawności z dnia [...] r. W tej sytuacji, w przypadku zmiany stopnia niepełnosprawności skarżącego z umiarkowanego na znaczny, ważny będzie okres, od którego przysługiwać mu będzie zasiłek pielęgnacyjny. Pismem z dnia 1 lipca 2022 r. skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu podał, że organ I instancji błędnie określił czas obowiązywania przyznanego mu stopnia niepełnosprawności. Wskazał, że w orzeczeniu z dnia [...] r. podano, iż powstanie niepełnosprawności datuje się od dnia [...] r., dlatego nadal posiada legitymację osoby niepełnosprawnej i kartę parkingową wydaną w 2020 r. na podstawie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. Jednocześnie zwrócił uwagę, że nie może wystąpić z wnioskiem o wydanie legitymacji osoby niepełnosprawnej, jak również nie może wystąpić z wnioskiem o wydanie karty parkingowej, ponieważ orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie jest prawomocne. Pismem z dnia 25 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach złożyło odpowiedź na skargę i wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że zaskarżony akt może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ocenie Sądu zostało poddane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 maja 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1283/2022/6421, zawieszające postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 16 marca 2022 r., nr [...], o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie przez Sąd Rejonowy w G. czy orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz poprzedzające go orzeczenie z dnia [...] r., odpowiada regulacjom prawnym oraz odzwierciedla stan zdrowia skarżącego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazany przepis określa podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, iż w razie wystąpienia tej przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Przez pojęcie to rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne". Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku; rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (Komentarz, Art. 97 Kodeks Postępowania Administracyjnego, Adamiak 2022, wyd. 18/Adamiak, Legalis). Inny komentator natomiast wyłania cztery, lecz inaczej skonstruowane, przesłanki, są to: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (Komentarz, Art. 97 Kodeks Postępowania Administracyjnego, pod red. Hauser 2021, wyd. 7/Wojciechowska). Niezależnie jednak od przyjętej koncepcji, wszystkie opisane powyżej przesłanki zawieszenia muszą wystąpić łącznie. Mając na uwadze powyższe rozważania organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić, czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, iż nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16 (cytat): "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania". W niniejszym postępowaniu powyżej opisany związek między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji powstał, lecz na wcześniejszym etapie niż postępowanie odwoławcze. Podkreślić należy, że wyłączyć z zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego trzeba te sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia tej kwestii, wynikłej w toku postępowania, jest właściwy ten sam organ. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1698/07). Natomiast gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1698/07). Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 615, w skrócie: "ustawa") zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (ust. 1). Przysługuje on między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 2 pkt 2), jak również osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (ust. 3). Zaakcentować trzeba, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności skarżącego z dnia [...] r., który jest osobą pełnoletnią, utraciło moc wobec wydania następnego orzeczenia, tym razem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Aktualnie odwołanie od tego orzeczenia rozpoznawane jest przez Sąd Rejonowy w G. . Istotne jest, że pismem z dnia 18 listopada 2021 r. zostało ono przekazane do Sądu Rejonowego w G. przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]. Dopiero po tym zdarzeniu, w dalszej kolejności skarżący złożył wniosek do organu I instancji o przyznanie mu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Nie mniej jednak, na mocy art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID, skarżącemu został już przyznany zasiłek pielęgnacyjny, na okres od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia 30 września 2021 r. Przywołana kolejności zdarzeń jednoznacznie wskazuje, że do wyłonienia się zagadnienia wstępnego doszło już na etapie postępowania przed organem I instancji, bowiem w dacie złożenia przez skarżącego nowego wniosku z dnia 28 grudnia 2021 r., odwołanie od wydanego orzeczenia o niepełnosprawności już zostało przekazane do Sądu Rejonowego w G. i się przed nim toczyło, dlatego już wówczas postępowanie administracyjne w sprawie wydania merytorycznej decyzji powinno być zawieszone. Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego przez organ II instancji do czasu rozstrzygnięcia powstałego w toku postępowania przed organem I instancji zagadnienia wstępnego, jest zaprzeczeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i de facto spowodowałoby pozbawienie skarżącego jednej instancji postępowania administracyjnego. Tymczasem, na mocy art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji) prowadzą postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem II instancji nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto, już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub jej uchylenie i załatwienie sprawy merytorycznie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie obowiązkiem organu I instancji będzie ponowna analiza wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2021 r. o przyznanie mu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, złożonego w dniu 29 grudnia 2021r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. , z uwzględnieniem poczynionych powyżej rozważań, zważywszy na treść art. 153 p.p.s.a. oraz należyte uzasadnienie zajętego w niej stanowiska. Mając na uwadze wskazane uchybienia należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą to postanowienie decyzję organu I instancji z dnia 16 marca 2022 r., o czym orzeczono w sentencji. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl