II OSK 1503/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. R. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 870/20 w sprawie ze skargi U. R. i J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla terenu zlokalizowanego [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od U. R. i J. R. na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 870/20, oddalił skargę U. R. i J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli U. R. i J. R., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest wystarczająco wyjaśniona, o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...] położonej w terenie oznaczonym jako 2.ZL oraz załącznika graficznego określającego te tereny symbolem ZL, jak również o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili: I. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), tj.: 1) art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. nr 45, poz. 435 ze zm.), poprzez jego nie zastosowanie, a mianowicie poprzez stwierdzenie, że działki należące do skarżących to tereny zalesione, mimo że nie są to grunty o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryte roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawione - przeznaczone do produkcji leśnej lub stanowiące rezerwat przyrody lub wchodzące w skład parku narodowego albo wpisane do rejestru zabytków, jak również grunty związane z gospodarką leśną, zajęte pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywane na parkingi leśne i urządzenia turystyczne, a raczej są to grunty o przypadkowym zadrzewieniu w żaden sposób nie przeznaczone dla potrzeb gospodarki leśnej; 2) art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o lasach, poprzez jego nie zastosowanie, a mianowicie poprzez uznanie, iż działki skarżących stanowią las, mimo iż dla tych terenów nie sporządzono planu urządzenia lasu i uproszczonego planu urządzenia lasu, chociaż takie dokumenty winny być sporządzone dla terenów leśnych; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 147 § 1 tej ustawy, poprzez nie stwierdzenie nieważności spornej uchwały mimo naruszenia przez organ przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), co miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1-2 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo iż nie uwzględnia on interesu prywatnego skarżących, a więc organ przekroczył przysługujące Gminie władztwo planistyczne; 2) art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odnośnie przeznaczenia terenu 2.ZL, które w studium są przeznaczone w strefie D pod zabudowę sanatoryjno-wczasową, a w planie stanowią tereny zalesione; 3) art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wprowadza takie ukształtowanie przestrzeni, które nie tworzy harmonijnej całości oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych, wynikające z faktu, iż część terenu położona bezpośrednio przy terenach przeznaczonych pod zabudowę turystyczną ma pełnić funkcję lasu, a ponadto pozostaje to w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem, zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu; 4) art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 1- 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1992 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2003 r. nr 153, poz. 1502 ze zm.), poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chociaż uwzględnia on uzgodnienia z Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...] w zakresie dotyczącym działek skarżących, mimo iż zgodnie z przepisami zgoda dyrektora urzędu morskiego jest konieczna jedynie na wykorzystanie pasa technicznego na inne cele niż bezpieczeństwo i ochrona środowiska, natomiast działki skarżących znajdują się poza terenem pasa technicznego, a przypadku pasa ochronnego przepisy nie wskazują tak daleko idących ograniczeń; 5) art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 i 8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1-3 w zw. z art. 71 ust. 1- 3 w zw. z art. 72 ust. 1-5 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., zwana dalej: "p.o.ś.") w zw. z § 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. nr 155, poz. 1298 ze zm.), poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chociaż uwzględnia informacje zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze względu na obciążający organy gminy wymóg obligatoryjnej ochrony wartości związanych z ochroną środowiska, mimo że opracowanie to ma jedynie charakter pomocniczy i powinno być interpretowane łącznie z pozostałą dokumentacją planistyczną, a nie samodzielnie; III. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: 1) art. 11 tej ustawy, poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o nieprawomocny wyrok karny w sprawie o sygn. akt II K [...] Sądu Rejonowego w [...], co do którego na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie nie zostało nawet sporządzone uzasadnienie; 2) art. 170 tej ustawy, poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o nieprawomocny wyrok wydany przez sąd administracyjny w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1430/18; IV. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 147 § 1 tej ustawy, poprzez nie stwierdzenie nieważności spornej uchwały, mimo iż jest ona niezgodna: 1) z art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; 2) z art. 21, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego; - w zakresie, w jakim zaskarżony akt wprowadza zakaz zabudowy, ograniczając w ten sposób prawo własności w sposób nieproporcjonalny, a ponadto z pominięciem analizy interesów jednostek i naruszeniem zasady równości; V. nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 2-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), gdyż skarżący zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw, albowiem Sąd zdecydował się rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, ale nie uzasadnił, że brak było możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z równoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, a jednocześnie uniemożliwił ustosunkowanie się do ostatniego pisma organu w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uzupełnioną pismem z dnia 28 czerwca 2021 r., organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od "skarżącej" kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Jedną z przesłanek nieważności postępowania jest pozbawienie strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Na spełnienie tej przesłanki wskazuje w punkcie V. opisanej wyżej skargi kasacyjnej jej autor. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby postępowanie sądowe zostało dotknięte tą kwalifikowaną wadą. Na mocy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać znaczne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim pobraniem obrazu i dźwięku. Przytoczony przepis nie uzależnia rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym od zgody strony lub stron postępowania. Okoliczność, że przeprowadzenie rozprawy w warunkach epidemii mogłoby stanowić zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, ma charakter notoryjny i ze względu na swą oczywistość nie wymaga dodatkowego uzasadnienia. Spełniona jest także przewidziana przepisem przesłanka niezbędności rozpoznania sprawy bez dalszej zwłoki, to jest bez nieograniczonego czasowo oczekiwania na zakończenie stanu epidemii. Jakkolwiek rozpoznawana sprawa ma wielowątkowy charakter, o czy świadczą zredagowane zarzuty kasacyjne, niemniej strony postępowania, w tym skarżący, miały pełną możliwość przedstawiania swych stanowisk na piśmie, również po powzięciu wiadomości o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Co też strona skarżąca kasacyjnie uczyniła, doręczone zostało jej również pismo organu z dnia 11 marca 2021 r. W toku postępowania sądowego skarżący złożyli kilka pism procesowych, tym samym można uznać, że wszelkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy zostały przez nich wyczerpująco wyjaśnione. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że nie mogły one skutecznie podważyć stanowiska Sądu Wojewódzkiego zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżący są współwłaścicielami działki o nr [...] obr. [...] w [...]. Działka ta jest położona w planie na terenie 02.ZL. Teren 2.ZL o pow. 6,4 ha ma podstawowe przeznaczenie jako lasy, natomiast przeznaczenie towarzyszące to urządzenia turystyczne niewymagające wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Na tym terenie wprowadzono całkowity zakaz zabudowy trwałej, dopuszczono natomiast zagospodarowanie uzupełniające w postaci małej architektury towarzyszącej oraz ciągów pieszo-rowerowych wyznaczonych jak na rysunku planu. W trakcie uchwalania planu obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej [...]. W jej uzasadnieniu podkreślono, że "problemem podstawowym studium jest zapewnienie zrównoważonego rozwoju wymiennych obszarów aktywności gospodarczej z zachowaniem walorów środowiska. Główne obszary problemowe stanowiące o tożsamości miasta to pas wydmowych lasów nadmorskich i port usytuowany u ujścia rzeki [...].". W uchwale tej określono strefę D jako strefę wczasową o profilu sanatoryjnym. Wskazano, że teren na zakończeniu ul. [...] w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ul. [...]" po dawnej jednostce wojskowej przeznacza się na funkcje związane z turystyką i z obsługą ruchu turystycznego. W strefie D wydzielono podstrefę D.4.1. przyjmując, że jest to teren po zlikwidowanej jednostce wojskowej, przeznaczony na usługi hotelowe, obsługi ruchu turystycznego, sportu, zabudowy turystycznej o profilu sanatoryjnym i oświaty, z wykorzystaniem terenów otwartych, niezalesionych. W punkcie 3.2.2. studium wprowadzono także zasadę ochrony terenów leśnych - "Chłonność terenów leśnych, dla celów turystycznych, po ich zagospodarowaniu", "Celem udostępnienia terenów leśnych należy je zagospodarować. Podstawowym elementem zagospodarowania jest urządzenie dróg pieszych utwardzonych. Pozwoli to na wykorzystanie lasów do celów rekreacyjnych.". Zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej wskazując na ustalenia planu miejscowego i studium ograniczył się do arbitralnego stwierdzenia, że nie ulega wątpliwości, że "zaskarżony plan nie jest zgodny ze Studium, które obowiązywało w dniu jego uchwalenia, a więc już to przesądza o nieważności tego planu" oraz do przywołania orzecznictwa odnoszącego się do tego zagadnienia. Nie wyjaśnił w sposób należyty, w czym upatruje tej niezgodności. Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Sąd Wojewódzki nie doszukał się sprzeczności w tym zakresie. Niewadliwie Sąd I instancji wskazał, że utrzymanie zakazu zabudowy na działce nr [...], ale w porównaniu do planu z 2010 r. już nie całkowitego zakazu zabudowy, a zakazu zabudowy trwałej z dopuszczaniem małych obiektów małej architektury, stanowi o realizacji postulatów studium. Działka nr [...] położona jest w granicach pasa ochronnego i bezpośrednio na granicy z pasem technicznym (odpowiedź na skargę). W toku procedury planistycznej, jak podał Sąd, Rada uzyskała uzgodnienie Urzędu Morskiego, który w piśmie z dnia 26 września 2016 r. wskazał w odniesieniu do terenu sąsiadującego z lasem ochronnym graniczącym z pasem technicznym, że należy zwiększyć odległość linii zabudowy od strony terenów, na których znajdują się lasy ochronne do 15-20 m. Z zapisów opracowania ekofizjograficznego podstawowego z waloryzacją przyrodniczą dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ul. [...] w mieście [...] sporządzonego dla potrzeb projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że: - szczególnie zagrożoną negatywnym wpływem jest strefa położona w bliskim sąsiedztwie brzegu morskiego i plaży na obszarze, na której do zasadniczego urasta problem zatrzymania procesów degradacji nadmorskich wałów wydmowych; - w przypadku obszaru będącego przedmiotem opracowania wydaje się, iż kluczem do zachowania dobrej kondycji występujących elementów środowiska, w wypadku niepodejmowania działań inwestycyjnych, jest "umowne zamknięcie-ograniczenie" niezagospodarowanego terenu przed niekontrolowaną "eksploracją", co jak wykazuje przeszłość jest przedsięwzięciem praktycznie niemożliwym do realizacji; - z analizy rozkładu przestrzennego walorów przyrodniczych obszaru planu można przyjąć, że cenne przyrodniczo fragmenty terenu obejmują kompleksy roślinne mające swoją kontynuacje na terenach sąsiadujących z obszarem planu od strony północnej, wschodniej i południowej. Ze względu na dobry stan zachowania fitocenoz oraz ich rolę przyrodniczą jako powiązanie ekologiczne z terenami otaczającymi celowe jest wyłączenie tych fragmentów obszaru z zainwestowania powodującego ich degradację. Natomiast w prognozie oddziaływania na środowisko opracowanej w toku procedury planistycznej wskazano, iż "wydaje się, że najistotniejszym zadaniem zarówno dla władz Gminy, jak i innych administratorów sąsiednich "przestrzeni" ([...] Park. Narodowy, Nadleśnictwa, RDOŚ, Urząd Morski) jest wspólne działanie mające na celu pogodzenie dwóch z pozoru sprzecznych celów - rozwoju turystyki i ochrony obszarów przyrodniczo cennych. Powinno się to odbywać głównie - nie poprzez mnożenie zakazów i nakazów - ale poprzez właściwe strefowanie ruchu turystycznego." Z prognozy wynika, że tereny oznaczone w projekcie jako ZL to tereny o niekorzystnych warunkach środowiska dla lokalizacji zabudowy kubaturowej - w podłożu utworów luźnych w obrębie wydm o różnym utrwaleniu roślinnością. Ww. dokumenty sporządzone w toku procedury planistycznej, jak wskazał słusznie Sąd Wojewódzki, doprowadziły do ustalenia dla działki nr [...] zlokalizowanej w jednostce planistycznej 2.ZL przeznaczenia podstawowego lasy z dopuszczeniem zagospodarowania uzupełniającego w postaci małej architektury towarzyszącej oraz ciągów pieszo-rowerowych wyznaczonych jak na rysunku planu. Dopuszczenie zagospodarowania uzupełniającego nie stało w kontrze z zawartą w studium zasadą ochrony terenów leśnych i prowadzoną konsekwentnie przez Gminę polityką w zakresie ochrony terenów zalesionych, w tym wydm, celem powstrzymania degradacji terenów cennych przyrodniczo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można także uznać, aby wadliwe było stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że "zarzuty powiązane z definicją lasu zawartą w ustawie o lasach nie znajdują uzasadnienia, gdyż materiały planistyczne w postaci opracowania ekofizjograficznego oraz prognozy oddziaływania na środowisko wskazują na teren działki skarżących jako teren cenny przyrodniczo i z racji lokalizacji na tyłach wydmy pełni ona role stabilizatora wydmy położonej w bezpośrednim negatywnym oddziaływaniu morza. Dzięki pokryciu drzewostanem (z prognozy wynika, że jest to grunt mało stabilny) stanowi bezpośrednie i główne zabezpieczenie brzegu morskiego. W planie przeznaczenie działki skarżących nie zostało bezpośrednio powiązane z przeznaczeniem działki w ewidencji gruntów i przejściowym oznaczaniem jej w ewidencji jako lasu". Tym niemniej należy dodać, że zarówno w obecnie analizowanym planie miejscowym, jak i w poprzednim planie z 2010 r. działka nr 79 położona jest na obszarze o przeznaczeniu "las". Aktualne zatem pozostają rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 884/21 oraz wyroku NSA z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1496/21, odnośnie statusu terenów po zlikwidowanej jednostce wojskowej i możliwości kwalifikacji gruntów jako leśnych. Z uwagi na powyższe, nie można także zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że o przeznaczeniu działki nr 79 pod funkcję lasu zdecydowało stanowisko Dyrektora Urzędu Morskiego w Słupsku z dnia 26 września 2016 r. Zauważyć też należy niekonsekwencję autora skargi kasacyjnej, który z jednej stron podnosi, że działka znajduje się w pasie ochronnym, a z drugiej strony, powołując dyspozycję art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. (wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani), neguje poczynione uzgodnienie z Dyrektorem Urzędu Morskiego. Niewadliwie Sąd Wojewódzki nadał istotnego znaczenia dokumentacji planistycznej w postaci prognozy oddziaływania na środowisko oraz opracowania ekofizjograficznego, które jednoznacznie zalecają zakaz inwestowania na analizowanym terenie z uwagi na cenne przyrodniczo walory oraz z konieczności zabezpieczenia brzegu morskiego przed degradacją przez morze, a ponadto z uwagi na rodzaj podłoża (luźne utwory) niekorzystne dla zabudowy (ewentualna zabudowa na tej działce stwarzałaby realne zagrożenie). Teren działki nr 79 po likwidacji na niej jednostki wojskowej nigdy nie był przewidziany pod zabudowę. Nie zasługuje na akceptację zatem twierdzenie strony o sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem, zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu. Dopiero przedmiotowy plan dopuścił jakąkolwiek zabudowę, tym samym także polepszył sytuację współwłaścicieli działek nr 79, w tym skarżących, bowiem zniósł całkowity zakaz zabudowy dopuszczając wytyczenie ciągów pieszych i realizacje niewielkich obiektów towarzyszących, nie posiadających cech trwałej zabudowy. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Wprowadzone w skarżonym planie ograniczenia, są rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego i choć utrudniają wykonywanie prawa własności, to jednak nie wiążą się z nadużyciem władztwa planistycznego gminy. Strona skarżąca jest bowiem uprawniona do korzystania z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami prawa (w tym prawa miejscowego) i zasadami współżycia społecznego, natomiast ograniczenia w sposobie korzystania przez nią z nieruchomości, wynikające ze skarżonego planu, mieszczą się w granicach dopuszczonych prawem. Fakt określonego przeznaczenia w planie działki nie wynikał z arbitralnej decyzji Gminy, lecz znajdował oparcie w istniejących uwarunkowaniach na tej działce. Nie można zatem skutecznie zarzucić Gminie, ani przekroczenia władztwa planistycznego, ani dyskryminacji skarżących względem właścicieli sąsiednich działek. Nieuprawnione natomiast było w niniejszej sprawie odwoływanie się przez Sąd I instancji do decyzji, którą nałożono m.in. na skarżących obowiązek przeprowadzenia solidarnie z innym pomiotem działań naprawczych w chronionym siedlisku przyrodniczym (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1430/18) oraz wyroku Sądu Rejonowego w Lęborku z lutego 2021 r., albowiem nie można stwierdzić, że postępowania te dotyczyły działki nr 79. Wskazana wadliwość pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.