II GSK 5096/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt VI SAB/Wa 3/13 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wydania pozwolenia radiowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz A. S.A. w W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt VI SAB/Wa 3/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku A. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie wydania pozwolenia radiowego na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA+ w paśmie 850 MHz w T. przy ul. [...], w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy; stwierdził, że bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że A. S.A. w piśmie z dnia 7 grudnia 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie wszczętej jej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. o wydanie pozwolenia radiowego na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA+ w paśmie 850 MHz w T. przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie, poinformował, że z nadal obowiązujących decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty oraz Prezesa UKE w zakresie 869,4 – 874,44 MHz, przydzielonych częstotliwości do nadawania przez stacje bazowe oraz 824,4 – 829,44 MHz, przydzielonych do nadawania przez stacje abonenckie, które mogą być wykorzystywane dla potrzeb radiowego dostępu abonenckiego w publicznych sieciach telekomunikacyjnych na obszarze RP pracujących w systemie z rozproszonym widmem CDMA, wynika, że nie ma możliwości wydania pozwoleń radiowych umożliwiających komercyjne świadczenie usług telekomunikacyjnych zgodnie z wnioskiem w systemie HSPA+, tj. technologii innej aniżeli CDMA. W piśmie tym wyjaśnił także, że wydanie pozwoleń radiowych zgodnie z wnioskiem skarżącej prowadziłoby do powstania zaburzeń pomiędzy stacjami bazowymi spółki ze stacjami GSM-R. Organ podał, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformował stronę, iż sprawa zostanie rozstrzygnięta w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. Z kolei pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. zawiadomił skarżącą, że z uwagi na potrzebę dokonania dodatkowych analiz prawnych sprawa zostanie rozstrzygnięta do dnia 31 stycznia 2013 r. Na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 18 kwietnia 2013 r. skarżąca powiadomiła, że do chwili rozprawy organ nie wydał decyzji w sprawie. Podkreśliła, że organ nie wydaje decyzji w sprawie, mimo że już w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. sugerował, że spółka pozwoleń nie otrzyma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku A. S.A. i stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że podstawą żądania skarżącej wydania pozwoleń radiowych w systemie ETSI/HSPA+ 850 MHz był art. 143 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: p.t.). W myśl zaś art. 206 ust. 1 p.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Sąd I instancji, podniósł, że art. 143 ust. 6 p.t. przewiduje szczególny termin dla wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia radiowego w przypadku, gdy wniosek dotyczy korzystania z częstotliwości określonych w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości, o której mowa w art. 111 ust. 3 p.t. bądź w planie zagospodarowania częstotliwości, którego regulację zawiera art. 112 p.t. W takim przypadku decyzja powinna być wydana przez Prezesa UKE w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem zamieszczonym w ust. 7. W tym ostatnim przypadku nie został określony termin do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia radiowego. W ocenie Sądu I instancji, w przypadku wystąpienia sytuacji określonej w art. 143 ust. 7 p.t., tj. w przypadkach wymagających uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych, należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw, w tym art. 35 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. w przypadku przekroczenia terminu do wydania decyzji, czy wynikającego z art. 143 ust. 6 p.t. czy też zakreślonego w art. 35 k.p.a., na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia podmiotu składającego wniosek o przyczynach zwłoki ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Sąd I instancji zauważył, że w rozpoznawanej sprawie wniosek spółki o wydanie pozwoleń radiowych wpłynął do Prezesa UKE w dniu 30 czerwca 2010 r. Zatem w tym dniu zostało wszczęte postępowanie administracyjne, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 61 § 3 k.p.a. i od tego dnia biegły dla organu terminy do załatwienia sprawy. Pismo z dnia [...] sierpnia 2010 r. zostało zatem doręczone skarżącej po upływie terminu z art. 143 ust. 6 p.t. i pod koniec terminu przewidzianego przez art. 35 § 3 k.p.a. Sąd podkreślił, że organ do chwili wniesienia przez A. S.A. skargi na bezczynność do WSA – czyli do dnia 7 grudnia 2012 r. nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie. Nie informował również o przyczynach przedłużania postępowania. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2013 r. Prezes UKE wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 4 p.t., podnosząc, że nieusunięcie przez spółkę braków formalnych spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Zdaniem Sądu I instancji, oznaczało to, że organ przez blisko 3 lata tak naprawdę nie zapoznał się z wnioskiem, mimo że deklarował gotowość do wydania decyzji odmownej w dniu [...] sierpnia 2010 r. W ocenie Sądu I instancji, po okresie 27 miesięcy braku działania organu i mimo zapowiedzi wydania decyzji odmownej dokonywane "czynności" są niespójne i nieczytelne i zmierzają do pozorowania działania organu. Mimo upływu prawie 32 miesięcy od daty wpływu wniosku, organ do chwili wyrokowania nie załatwił sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał, że Prezes UKE naruszył w szczególności art. 12 k.p.a. mówiący o zasadzie szybkości postępowania, a także art. 35 § 1-4 k.p.a. w zw. z art. 143 ust. 6 i 7 p.t. i 36 k.p.a. Oznacza to, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem nie podjął żadnych konkretnych działań w sprawie, a także skutecznych prób zakończenia postępowania i zignorował wszelkie terminy załatwienia sprawy. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt VI SAB/Wa 3/13 skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku i lakoniczność wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ustaleń faktycznych oraz motywów wydania wyroku; 2. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w sprawie wydania pozwolenia radiowego na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA+ w paśmie 850 MHz w T. przy ul. [...]; 3. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu wprowadzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia radiowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że Sąd I instancji pomimo tego, że odnotował podejmowane przez organ czynności w toku postępowania w sprawie, ostatecznie doszedł do sprzecznego z tym ustaleniem wniosku, iż Prezes UKE nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynności. Ponadto, zdaniem organu, Sąd I instancji używa w uzasadnieniu wyroku argumentów, które mogłyby jedynie przemawiać za ewentualnym stwierdzeniem przewlekłego prowadzenia postępowania, a którym brak nie tylko wewnętrznej spójności, lecz nade wszystko pozostają one w sprzeczności z przyjętym rozstrzygnięciem, tj. stwierdzeniem bezczynności. W ocenie organu, wezwanie do usunięcia dostrzeżonych braków formalnych wniosku nie pozbawia niniejszej sprawy skomplikowanego charakteru. Organ podkreślił, że przedłużający się termin rozpoznania wniosków o wydanie pozwoleń radiowych nie był wynikiem niewłaściwego działania Prezesa UKE, lecz był spowodowany okolicznościami od niego niezależnymi, takimi jak przewidziana przepisami prawa obligatoryjna współpraca międzynarodowa w dziedzinie koordynacji stacji bazowych. Ponadto, w ocenie organu, nawet gdyby uznać, że bezczynność miała miejsce (z czym Prezes UKE się nie zgadza), to brak jest podstaw do stwierdzenia, iż Prezes UKE pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji, przyjmując, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie stwierdził, że za takim stwierdzeniem przemawiają jakiekolwiek racie ekonomiczne lub gospodarcze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Organ zarzucił Sądowi I instancji, że ten niezasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie organ pozostawał w bezczynności, a ponadto, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tym stanowiskiem organu nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r., który wpłynął do organu w dniu 30 czerwca 2010 r. o wydanie decyzji – pozwoleń radiowych. W myśl zaś art. 143 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, pozwolenie radiowe wydaje Prezes UKE w drodze decyzji, zaś postępowanie w tej sprawie wszczyna się na wniosek zainteresowanego podmiotu (art. 143 ust. 3). W art. 143 ust. 6 p.t. ustawodawca przewidział szczególny termin zakończenia postępowania, bowiem w przypadku częstotliwości radiowych, których przeznaczenie określono w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości lub ustalono w planie zagospodarowania częstotliwości decyzja powinna być podjęta w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 143 ust. 7, przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadkach wymagających uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych. Jak stanowi art. 206 ust. 1 p.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Regułą jest zatem stosowanie przepisów k.p.a., w tym m.in. art. 35 regulującego terminy zakończenia postępowania administracyjnego. Odstąpienie od stosowania tego przepisu może nastąpić wyłącznie, gdy ustawa – Prawo telekomunikacyjne tak stanowi. Wyjątki od zasady ogólnej powinny być interpretowane w sposób ścisły i zawężający. Odstępstwo od regulacji ogólnej dotyczącej terminów zakończenia postępowania administracyjnego zawiera niewątpliwie art. 143 ust. 6 p.t., stanowiący termin szczególny 6 tygodni na zakończenie postępowania. Powyższy przepis implementuje art. 5 ust. 3 dyrektywy nr 2002/20 z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usługi łączności elektronicznej, zgodnie z którym decyzje dotyczące przyznawania praw użytkowania są podejmowane, ogłaszane i podawane do wiadomości publicznej jak najszybciej po wpłynięciu całkowitej dokumentacji wniosku do krajowego organu regulacyjnego, w terminie trzech tygodni - w przypadku numerów przyznanych do realizacji szczególnych zadań w ramach krajowego planu numeracji oraz w terminie sześciu tygodni - w przypadku częstotliwości radiowych, które przyznano na potrzeby usług łączności elektronicznej w ramach krajowej tabeli przeznaczeń częstotliwości. Wypada podkreślić, że art. 143 ust. 7 wyłącza stosowanie art. 143 ust. 6 p.t. jedynie w przypadkach wymagających uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych. Oznacza to, że w przypadkach wymienionych w tym przepisie na podstawie art. 206 ust. 1 p.t. znajdzie wprost zastosowanie art. 35 k.p.a. Interpretacja według której wyłączenie stosowania art. 143 ust. 6 p.t. w przypadkach określonych w art. 143 ust. 7 tej ustawy zwalnia organ prowadzący postępowanie z obowiązku zachowania jakichkolwiek terminów do załatwienia sprawy nie da się oczywiście pogodzić z treścią wspomnianego art. 206 ust. 1 p.t. Nie ma również uzasadnienia w świetle powołanego wyżej art. 5 ust. 3 dyrektywy nr 2002/20 z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usługi łączności elektronicznej, z którego można wyprowadzić dyrektywę szybkiego załatwiania tego rodzaju spraw. Ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością dokonania niezbędnych uzgodnień międzynarodowych może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Organ powinien zatem przed wszystkim, co oczywiste, wystąpić w tej sprawie do właściwych podmiotów zagranicznych w trybie przewidzianym przepisami prawa międzynarodowego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nie rozpoczął procedury uzgodnień międzynarodowych, w aktach administracyjnych brak jest dowodu na jakąkolwiek aktywność organu w tym zakresie. Nie ulega zatem wątpliwości, że niepodejmowanie przez organ przez ponad dwa lata żadnych czynności nie miało związku z wymaganiem zastosowania procedury uzgodnień międzynarodowych. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadnie Sąd I instancji uznał, że w przypadku konieczności dokonania uzgodnień międzynarodowych, o którym mowa w art. 143 ust. 7 p.t., do postępowania w sprawie wydania pozwolenia radiowego ma zastosowanie przepis art. 35 k.p.a. Nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że organ po wszczęciu postępowania administracyjnego przez ponad dwa lata nie podjął żadnej czynności w sprawie, zasadnie zatem tego rodzaju postawa organu została oceniona jako pozostawanie w bezczynności, która – z uwagi na wielokrotne przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy – powinna zostać zakwalifikowana jako bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że okoliczność, że organ wezwał stronę w dniu [...] kwietnia 2013 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania również potwierdza, że organ od dnia wpływu wniosku o wydanie pozwolenia radiowego, tj. od 30 czerwca 2010 r. nie przystąpił w istocie do rozpoznawania tego wniosku. Wzywając wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznał tym samym, że wniosek ze względu na dostrzeżone braki nie był w stanie spowodować wszczęcia postępowania i dlatego, w razie nieuzupełnienia tych braków, zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Inaczej mówiąc - pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sposobem załatwienia sprawy przed wszczęciem postępowania administracyjnego w tej sprawie. Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną nie było podstaw, aby brak działania organu mógł zostać zakwalifikowany nie jako bezczynność, lecz jako przewlekłe prowadzenia postępowania. Przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację, w której formalnie prowadzi się postępowanie, ale to postępowanie nie jest efektywne, a więc np. czynności są podejmowane w dużych odstępach czasowych albo mają charakter działań pozornych (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Ewentualnie organ mnoży czynności dowodowe ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 238). Biorąc pod uwagę ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny, w tym w szczególności okoliczność, że organ po skierowaniu do strony pisma z dnia [...] sierpnia 2010 r. informującego o wszczęciu postępowania, aż do [...] grudnia 2012 r., kiedy to poinformował stronę, że sprawa zostanie rozstrzygnięta do dnia 31 grudnia 2012 r., nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu, a nie przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ nie działał bowiem w sposób opieszały, niesprawny lub nieskuteczny, lecz nie działał w ogóle. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).