I OSK 861/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 838/15 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargi kasacyjne. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2015 r., II SA/Wa 838/15 oddalił skargę K. K. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ wydaje zaświadczenie na wniosek osoby, która ma interes prawny w poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jest on obowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli określone fakty lub stan prawny wynikają z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Wydanie zaświadczenia może być przy tym poprzedzone koniecznym postępowaniem wyjaśniającym, w jego wyniku organ może wystawić zaświadczenie, nie dysponując żadnymi ewidencjami czy rejestrami. Jednakże postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony, zatem postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może służyć regulowaniu stanu prawnego, czy rozstrzyganiu wątpliwości co do zakresu praw i obowiązków określonych podmiotów. Podkreślił, iż postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem prawnokształtującym. Stosownie do art. 191a ust. 6 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm., dalej p.s.w.), w przypadku wątpliwości dotyczących właściwości dyplomu lub statusu uczelni zagranicznej, o których mowa w ust. 1-5, na wniosek zainteresowanego podmiotu minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego lub upoważniony przez niego podmiot wydają w tym przedmiocie opinię lub zaświadczenie. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z tym że termin, o którym mowa w art. 217 § 3 tej ustawy, wynosi dwadzieścia jeden dni. Skarżąca domagała się wydania zaświadczenia o ukończeniu studiów zagranicznych na poziomie II-go stopnia. Organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego twierdził, że przedłożone dowody uzasadniają wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że skarżąca ukończyła studia na poziomie I-go stopnia. Pomiędzy skarżącą a organem powstał spór prawny, co do oceny prawnej charakteru ukończonych przez nią studiów zagranicznych. Postępowanie zaświadczeniowe, w którym z natury rzeczy nie rozstrzyga się sprawy co do istoty, a jedynie potwierdza fakty lub stan prawny, nie może stanowić instrumentu prawnego do de facto ustalenia prawa, iż ukończyła studia zagraniczne na poziomie II-go stopnia. Ustalenie prawa przewiduje art. 189 k.p.c. i konstrukcja ta zezwala na ukształtowanie prawa. Ustalenie prawa na tej podstawie jest instrumentem prawnym odmiennym niż potwierdzenie stanu prawnego, o którym mowa w art. 217 k.p.a. Postępowanie zaświadczeniowe odnosi się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru. Postępowanie wyjaśniające w trybie zaświadczeniowym nie obejmuje co do zasady danych dostarczonych organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia, z uwagi na ograniczenie ram postępowania dowodowego. W postępowaniu zaświadczeniowym nie może zatem dojść do ustalenia prawa. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż uzyskany przez skarżącą za granicą dyplom w 2013 r., nadający tytuł Master of Laws (LL.M.), wydany przez Humboldt-Universität zu Berlin oraz dyplom z 2013 r., nadający tytuł Bachelor of Laws in English Law and German Law, wydany przez King's College London, stanowiące tzw. podwójny dyplom (double degree, dual award), poświadczają ukończenie studiów wyższych pierwszego stopnia prowadzonych wspólnie przez ww. uczelnie: brytyjską oraz niemiecką i potwierdzają posiadanie wyższego wykształcenia na poziomie studiów pierwszego stopnia w Polsce, zgodnie z art. 191a ust. 1 pkt 1, w związku z art. 191a ust. 2 p.s.w. Sporne jest natomiast, czy studia te są studiami drugiego stopnia. Zgodnie z art. 191a ust. 7 p.s.w., dyplom ukończenia studiów wyższych lub tytuł zawodowy uzyskany za granicą mogą zostać uznane za równoważne odpowiedniemu polskiemu dyplomowi i tytułowi zawodowemu na podstawie umowy międzynarodowej określającej równoważność, a w przypadku jej braku – w drodze nostryfikacji. Umowa między Rządem RP a Rządem Republiki Federalnej Niemiec o uznaniu ekwiwalencji w szkolnictwie wyższym, sporządzona w Warszawie 23 lipca 1997 r. reguluje kwestie związane z uznaniem okresów studiów/dyplomów do celu dalszego kształcenia w drugim państwie – Stronie. Umowa ta nie przewiduje możliwości stwierdzania równoważności dyplomów uzyskanych w jednym państwie – Stronie z odpowiednimi dyplomami drugiego państwa – Strony. Nadto umowa ta nie ma zastosowania do dyplomu uczelni brytyjskiej, ponieważ Wielka Brytania nie jest stroną tej umowy. Zgodnie z art. 191a ust. 2 p.s.w., przepis ust. 1 tego artykułu stosuje się odpowiednio do dyplomów potwierdzających ukończenie studiów wyższych prowadzonych wspólnie przez uczelnie działające w systemach szkolnictwa wyższego państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Art. 191a ust. 1 i 2 p.s.w. nie zawiera przepisów mówiących o uznaniu zagranicznego dyplomu za dokument potwierdzający w Polsce określony poziom wykształcenia, w zależności od uzyskania w toku studiów w zagranicznej uczelni określonej liczby punktów kredytowych. Brak jest zatem podstaw uznania zagranicznego dyplomu w Polsce w oparciu o kryterium uzyskania w toku studiów określonej liczby punktów. W myśl art. 191a ust. 1 pkt 2 p.s.w. dyplom wydany przez uprawnioną uczelnię działającą w systemie szkolnictwa wyższego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, potwierdzający ukończenie studiów drugiego stopnia – potwierdza w Rzeczypospolitej Polskiej posiadanie wyższego wykształcenia na poziomie studiów drugiego stopnia. Zgodnie z art. 191a ust. 2 p.s.w., przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do dyplomów potwierdzających ukończenie studiów wyższych prowadzonych wspólnie przez uczelnie działające w systemach szkolnictwa wyższego państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Odmawiając wydania zaświadczenia żądanej treści organ prawidłowo zatem uznał, że dyplom skarżącej, który nadał jej tytuł Master of Laws (LL.M.), wydany przez Humboldt-Universität zu Berlin, po ukończeniu kształcenia odbywanego w ramach trzeciego roku czteroletnich studiów pierwszego stopnia, nie potwierdza ukończenia studiów wyższych drugiego stopnia. W konsekwencji nie potwierdza posiadania wyższego wykształcenia na poziomie studiów drugiego stopnia w Polsce, bo w przedmiotowej sprawie nie została spełniona dyspozycja art. 191a ust. 1 pkt 2 p.s.w. Przeprowadzanie dowodów wskazanych w skardze wykraczałoby poza zakres postępowania poprzedzającego wydanie zaświadczenia i wkraczałoby w zakres postępowania nostryfikacyjnego, tj. postępowania, do prowadzenia którego Minister nie jest uprawniony. Zauważyć należy, iż to w postępowaniu nostryfikacyjnym rada jednostki dokonuje porównania programu studiów, efektów kształcenia, nadanych uprawnień i czasu trwania studiów na podstawie dyplomu uzyskanego za granicą i dokumentów pozwalających ocenić przebieg i czas trwania studiów (suplement do dyplomu, wykaz przedmiotów i ocen, indeks lub inny dokument) – § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r. w sprawie nostryfikacji dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą (Dz. U. Nr 196, poz. 1168). W postępowaniu zaświadczeniowym w realiach rozpoznawanej sprawy ocenie podlegał status ukończonych uczelni i właściwości dyplomu (art. 191a ust. 6 p.s.w.) i to w zakresie niewkraczającym w porównywanie i ocenę dokumentów. Art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczania, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Postępowania zaświadczeniowe, w których powstają wątpliwości wymagające rozstrzygnięcia i podjęcia decyzji muszą zakończyć się wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Organ w tym postępowaniu nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygania żadnej sprawy. W ocenie Sądu, trybem właściwym w przedmiotowej sprawie jest tryb określony w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r. w sprawie nostryfikacji dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą (Dz. U. z 2011 r. Nr 196, poz. 1168), wydanym na podstawie art. 191a ust. 8 p.s.w. Od powyższego wyroku K. K. wywiodła dwie skargi kasacyjne, w obu, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W pierwszej, sporządzonej przez radcę prawnego M. P., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego z art. 191a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 191a ust. 2 p.s.w. i prawa proceduralnego z art. 217 k.p.a. w zw. z art. 218 k.p.a., przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść wyroku. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że właściwy organ podnosił jakoby nie miał możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści, ponieważ nie był w posiadaniu informacji, na podstawie których mógłby takie zaświadczenie wydać. Było to spowodowane odmową uwzględnienia dokumentów przedstawianych przez skarżącą, potwierdzających ukończenie studiów magisterskich na zagranicznej uczelni. Dyspozycja artykułu 217 § 2 mówi wprost że "zaświadczenie wydaje się" jeżeli zostaną kumulatywnie spełnione przesłanki z punktów 1 i 2 – nie pozwala to organowi na dywagacje nad możliwością jego wydania. Przesłankami tymi są: 1) prawny wymóg urzędowego potwierdzenia określonych faktów, 2) wykazanie interesu prawnego przez wnioskodawcę. Bezspornym jest, iż skarżąca posiada interes prawny, natomiast prawny wymóg urzędowego potwierdzenia faktu ukończenia studiów za granicą wynika z artykułu 191a pkt 1 p.s.w., co obliguje właściwy organ do wydania zaświadczenia o określonej treści, na podstawie wskazanych informacji. Skarżąca nie podziela stanowiska Sądu jakoby domagała się czynności prawnokształtującej – jej prawo do używania tytułu magistra zostało ukształtowane wraz z nadaniem jej tytułu Master of Laws, zaś domaga się jedynie uznania tego tytułu w Polsce. Wydanie zaświadczenia jest czynnością stricte deklaratoryjną a pismo skarżącej nie zawierało wniosku o przyznanie jej uprawnień, czy dokonanie jakichkolwiek innych czynności konstytutywnych. Sąd dokonał błędnej wykładni art. 191a p.s.w., albowiem wzięto pod uwagę § 1, podczas gdy zastosowanie znajduje § 3. Skarżąca de facto ukończyła studia czteroletnie, ale w trybie trzyletnim co potwierdza uzyskana przez nią liczba punktów kredytowych. Dodatkowo skarżąca zauważa, iż Sąd powołał się na nieobowiązujące w dniu wydania wyroku Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r. w sprawie nostryfikacji dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą, podczas gdy właściwym jest Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 19 sierpnia 2015 r. w sprawie nostryfikacji dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą (Dz. U. z 2015 r., poz. 1467). Należy pamiętać o dyrektywie prounijnej wykładni prawa krajowego, zgodnie z którą niehonorowanie przez państwo dyplomów innych państw wspólnoty jest przejawem dyskryminacji obywateli. W podobnym tonie wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości UE w sprawach połączonych Anaelo Alberto Torresi (CD58/13) i Pierfrancesco Torresi (CD59/13) przeciwko Consiglio delTOrdine deali Awocati di Macerata. W drugiej skardze, sporządzonej przez matkę skarżącej, sędziego W. K., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z: 1) art. 191a ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 6 i ust. 7 p.s.w., w zw. z umową między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Federalnej Niemiec o uznaniu ekwiwalentności w szkolnictwie wyższym, sporządzoną w Warszawie 23 lipca 1997 roku. (Dz. U. z 1998 r. Nr 92, poz. 584 ), w szczególności art. 3 ust. 2 polegającą na przyjęciu, że umowa bilateralna zawarta między Rządami RP i RFN nie dotyczy kwestii równoważności dyplomów ukończenia studiów wyższych w rozumieniu art. 191a ust. 7 p.s.w.; 2) art. 191a ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 p.s.w. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy powinien był być zastosowany przepis art. 191a ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 p.s.w., ewentualnie art. 191a ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 tej ustawy; 3) art. 191a ust. 6 p.s.w. i art. 218 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze wykraczało poza granice postępowania wyjaśniającego, w sytuacji gdy sąd I instancji nie dostrzegł nadrzędnego celu art. 191a ust. 6, tj. rozwianie wątpliwości dotyczących dyplomu uzyskanego za granicą jak innych odmienności opisanego w tym przepisie postępowania zaświadczeniowego; 4) art. 191a ust. 8 i rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r. w sprawie nostryfikacji dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że właściwym trybem uznania dyplomu ukończenia za granicą studiów wyższych, będzie tryb nostryfikacji; a także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z 5) art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi mimo jej zasadności i naruszenia przez organ art. 218 § 2 k.p.a. i 219 k.p.a.; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 218 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzanie dowodów wskazanych w skardze wykraczałoby poza zakres postępowania poprzedzającego wydanie zaświadczenia; 7) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a. przez przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych, iż skarżąca ukończyła za granicą studia wyższe I stopnia. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że polskie prawo – poprzez art. 191a ust. 7 p.p.s.a. – stanowi, że dyplom ukończenia studiów wyższych lub tytuł zawodowy uzyskany za granicą mogą zostać uznane za równoważne odpowiedniemu polskiemu dyplomowi i tytułowi zawodowemu na podstawie umowy międzynarodowej określającej równoważność (a w przypadku jej braku – w drodze nostryfikacji). Generalną regułą jest więc, że w pierwszej kolejności to umowa międzynarodowa ma pierwszeństwo w zastosowaniu przy uznawaniu za równoważne dyplomów ukończenia studiów wyższych, a dopiero gdyby jej nie było, konieczne będzie przeprowadzenie procedury nostryfikacji. Skarżąca nie podziela stanowiska wyrażonego przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że wspominana umowa zawarta miedzy Rządem RP a Rządem Republiki Federalnej Niemiec, jako mająca za przedmiot "ekwiwalentność w szkolnictwie wyższym" nie odnosi się do regulacji zawartej w art. 191a ust. 7 p.s.w., który stanowi o "równoważności" dyplomów i tytułów zawodowych państw – Stron tej konkretnej umowy. Po pierwsze, to przepis ten w swojej treści zawiera stwierdzenie, że dyplom studiów wyższych lub tytuł zawodowy uzyskany za granicą mogą zostać uznane za "równoważne" (a nie ekwiwalentne co do okresów studiów) i w tym przedmiocie wyraźnie odsyła do umów bilateralnych. Jedną z tych umów jest zaś właśnie umowa między Rządem RP a Rządem Republiki Federalnej Niemiec o uznaniu ekwiwalentności w szkolnictwie wyższym, sporządzona w Warszawie 23 lipca 1997 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 92, poz. 584). Po wtóre, jeśliby nawet uznać za zasadne rozróżnienie przy tej regulacji prawnej "równoważności" dyplomów i tytułów zawodowych polskich a takowych uzyskanych na uczelniach w krajach Unii Europejskiej od "ekwiwalentności" rozumianej jako odnoszącej się li tylko do kwestii związanej z uznaniem okresów studiów/dyplomów do celu dalszego kształcenia w drugim państwie, to z kolei jako ewidentny jawi się rażący brak spójności pomiędzy zapisem art. 191a ust. 7a wyżej przywoływaną umową, do której ten przepis ten odsyła. Poza tym, przy przyjęciu poglądu prezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia o treści poświadczającej ukończenie studiów drugiego stopnia wskazuje na zasadność żądania, skoro skarżąca ukończyła studia czteroletnie i właśnie na uczelniach Republiki Federalnej Niemiec może podjąć studia doktoranckie (jak i notabene w UK, ale co na tyle nie odzwierciedla zagadnienia objętego sporem, że studia doktoranckie na uczelniach angielskich może podjąć po ukończeniu tylko studiów licencjackich), a zatem na podstawie przywoływanej umowy winna mieć uprawnienia do podjęcia takowych także na uczelniach polskich. Brak jednakże zaświadczenia stwierdzającego ukończenia na Humboldt-Uniwersitat zu Berlin studiów drugiego stopnia (notabene zakończonych napisaniem pracy magisterskiej, jej obroną i otrzymaniem tytułu zawodowego L.L.M.) uniemożliwia kontynuowanie wykształcenia na studiach trzeciego stopnia na polskich uczelniach. W sytuacji podzielenia poglądu, że cyt. umowa z 23 lipca 1997 r. o uznaniu ekwiwalencji w szkolnictwie wyższym, zakresem przedmiotowym obejmuje jedynie uznawalność wzajemną dyplomów szkolnictwa wyższego, stopni naukowych i tytułów zawodowych tylko do celów akademickich, to skarżąca, która chciałaby ubiegać się o kontynuację wykształcenia na studiach trzeciego stopnia czy studiach doktoranckich w polskich placówkach, bez uzyskania zaświadczenia stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, pozbawiona jest takiej możliwości, bowiem nie ma żadnego dokumentu stwierdzającego równoważność dyplomu LLM z polskim odpowiednikiem (tak też Ewa Maria Hołuszko w Ekspertyzie dotyczącej uznawania świadectw, dyplomów zagranicznych uczelni oraz stopni i tytułów naukowych w Polsce, Warszawa, grudzień 2014 r.). Kiedy zatem realizuje się przesłanka wątpliwości dotyczącej właściwości dyplomów – w rozumieniu ust. 6 art. 191a p.s.w., – która upoważnia do wystąpienia o jej usunięcie? Czy dopiero wówczas, gdy absolwent zagranicznej uczelni, której ukończenie dało mu podstawy do kontynuacji wykształcenia w państwie – Stronie tej uczelni może wystąpić o wydanie zaświadczenia o treści potwierdzającej to wykształcenie, gdy polska uczelnia odmówi kontynuacji, czy też może to uczynić – jak skarżąca – niejako wyprzedzająco takie zachowania uczelni polskiej, na której chciałaby kontynuować wykształcenie, jako osoba posiadająca ukończone studia drugiego stopnia? Dołączone do wniosku zaświadczenia wydane tak przez Uniwersytet Humboldta w Berlinie, jak i King’s College London w Londynie potwierdzają, że ukończone na tych uczelniach przez skarżącą studia uprawniają K. A. K. do podjęcia studiów doktoranckich, a więc studiów III stopnia, zarówno w Republice Federalnej Niemiec, jak i Wielkiej Brytanii (gdzie skarżąca już została przyjęta na studia doktoranckie). Skoro zaś zasadą wg art. 191a ust. 1-4 jest, że potwierdzające ukończenie studiów określonego stopnia dyplomy wydane przez uczelnie działające w systemie szkolnictwa wyższego, tut. państw członkowskich Unii Europejskiej, są uznawane w Polsce bez potrzeby dokonywania dodatkowych czynności, to w świetle tych dokumentów żądanie wydania zaświadczenia o treści we wniosku określonej, jest zasadne także o te przepisy. W przypadku, gdy uprawniona do wydawania dyplomów uczelnia zagraniczna, uznaje uzyskany dyplom ukończenia szkoły wyższej za uprawniający do podjęcia studiów III stopnia (doktoranckich) to oczywistym jest, że dyplom ten powinien być uważany za równorzędny dyplomowi ukończenia studiów drugiego stopnia w kraju wydania. To zaś skutkować winno automatycznym uznaniem takiego dyplomu za równoważny dyplomowi ukończenia studiów drugiego stopnia w Polsce. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia wspólnotowej zasady swobody przepływu osób (art. 26 TUE) i opartej na niej zasady wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji (art. 53 pkt 1 TUE), jak również postanowień Konwencji o uznaniu kwalifikacji związanych z uzyskaniem wyższego wykształcenia w Regionie Europejskim, sporządzona w Lizbonie 11 kwietnia 1997 r. ratyfikowanej przez RP 17 marca 2004 r. Okoliczność ta uzasadnia zastosowaniem przez Sąd I instancji ust. 6 art. 191a p.s.w. i czyni zasadnym wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Skarżąca ma świadomość ograniczeń wynikających z uproszczonego charakteru postępowania zaświadczeniowego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Sam zakres postępowania wyjaśniającego opisał NSA w wyroku z 1 grudnia 2006 r., I OSK 1227/06, LEX nr 320833, w którym wyjaśnił, że "Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres takiego postępowania wyjaśniającego wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W jego toku można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego". Sąd I instancji błędnie przyjął, że przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze wykracza poza granice postępowania wyjaśniającego i wchodzi w granice postępowania nostryfikacyjnego. Nie wziął przy tym uwagę, ze ustawodawca celowo ustanowił w art. 191a ust. 6 szczególny tryb wydawania opinii i zaświadczeń przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Wystawienie zaświadczenia jest obowiązkowe, na wniosek zainteresowanego, w przypadku wątpliwości dotyczących właściwości dyplomu. Na dodatek ustawodawca wydłużył ustawowy termin na wystawienie zaświadczenia aż do 21 dni. Zaakcentował tym samym, iż postępowanie zaświadczeniowe z art. 191a ust. 6 jest postępowaniem bardziej czasochłonnym i skomplikowanym niż "typowe" postępowania zaświadczeniowe prowadzone w oparciu o dane wynikające z prowadzonych rejestrów, ewidencji i zbiorów. Dał również wyraz temu, aby poszerzyć granice postępowania wyjaśniającego właśnie z uwagi na konieczność wypełnienia ustawowej przesłanki do wystawienia zaświadczenia, tj. rozwianie wątpliwości dotyczących właściwości dyplomu. Sąd I instancji, przy wykładni art. 191a ust. 6 przede wszystkim nie ustalił przypadków, w których realizuje się przesłanka "wątpliwości" opisana w tym przepisie i w konsekwencji nie zbadał, czy sytuacja skarżącej mieści się w kategorii tych przypadków. Skarżąca bez uzyskania zaświadczenia stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, pozbawiona jest możliwości kontynuowania nauki, bowiem nie ma żadnego dokumentu stwierdzającego równoważność dyplomu LLM z polskim odpowiednikiem. Kiedy zatem realizuje się przesłanka "wątpliwości" dotyczącej właściwości dyplomów – w rozumieniu ust. 6 art. 191a p.s.w., – która upoważnia do wystąpienia o jej usunięcie? Czy dopiero wówczas, gdy absolwent zagranicznej uczelni państwa – Strony, której ukończenie dało mu podstawy do kontynuacji wykształcenia w państwie – Stronie tej uczelni może wystąpić o wydanie zaświadczenia o treści potwierdzającej to wykształcenie dopiero, gdy polska uczelnia odmówi kontynuacji (zasygnalizuje co najmniej wątpliwość dotyczącą właściwości dyplomu lub statusu uczelni zagranicznej), czy też może to uczynić – jak skarżąca – niejako wyprzedzając takie zachowania uczelni polskiej, na której chciałaby kontynuować wykształcenie, jako osoba posiadająca ukończone studia drugiego stopnia. Tak zarysowany cel wydania zaświadczenia z art. 191a ust. 6 (usunięcie wątpliwości) jest sformułowany odmiennie niż na gruncie k.p.a. (art. 217 § 2) w którym to wskazuje się na następujące przypadki: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Specyfika postępowania zaświadczeniowego z art. 191a ust. 6 polega także i na tym, że organ wydaje zaświadczenie przede wszystkim w oparciu o dostarczone przez wnioskodawcę dokumenty (głównie dyplom ukończenia studiów wyższych za granicą) i zestawia je ze stanem prawnym. Jest to więc wyjątek od generalnej reguły, że organ wydaje zaświadczenia w oparciu o prowadzone ewidencje, rejestry i zbiory danych. Dlatego też przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio, a nie wprost, co znalazło swój wyraz z w treści art. 218 § 2 k.p.a. Odpowiednie stosowanie polega zaś na tym, ze niektóre przepisy k.p.a. mają zastosowanie, inne niż, jeszcze inne natomiast stosuje się odpowiednio. Wspomniane powyżej odrębności postępowania zaświadczeniowego z art. 191a ust. 6, których nie dostrzegł Sąd I instancji, nie pozwalają w prosty sposób na przenoszenie tych samych standardów jakie ma spełniać postępowanie wyjaśniające, jakie obowiązują przy wydawaniu "typowych" zaświadczeń w oparciu o posiadane przez organ ewidencji, rejestry i zbiory danych. Nadrzędnym celem zaświadczenia z art. 191a ust. 6 jest eliminacja wątpliwości dotyczących dyplomu wydanego za granicą, nawet w wydłużonym postępowaniu wyjaśniającym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Obie skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie mogły być uwzględnione, albowiem podniesione w nich zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Już na wstępie należy zauważyć, że postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jest kompletną pomyłką. Przepis ten stanowi, iż skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przepis ten wskazuje przeto, na jakich podstawach powinna się opierać skarga kasacyjna, co oznacza, że jest on adresowany do podmiotu legitymowanego do sporządzenia skargi kasacyjnej (zob. art. 175 p.p.s.a.), a tym samym z samego założenia nie może być naruszony przez sąd administracyjny. W zakresie określonym w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonej kognicji tego sądu. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej obowiązuje zarówno na etapie rozpoznawania sprawy (art. 183 § 1), jak i orzekania (art. 186). Jako podstawowy element kształtujący zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd odwoławczy oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość bądź oznaczona część zaskarżonego orzeczenia). W konsekwencji Sąd ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które – poza przypadkami nieważności postępowania – nie jest dopuszczalne. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia (zarzutami) wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Sąd ten nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Odmiennie jedynie kształtuje się związanie sądu odwoławczego wnioskiem skarżącego w jego merytorycznej części, co do sposobu wzruszenia zaskarżonego wyroku. Zasada dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego oznacza prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy sądowoadministracyjnej przez niezależny i niezawisły sąd z tym jednakże zastrzeżeniem, że w postępowaniu odwoławczym przed NSA sprawa jest rozpoznawana w granicach zakreślonych przez wnoszącego skargę kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek wadliwego sporządzenia skargi kasacyjnej, nie może w warunkach niniejszej sprawy zbadać w całości prawidłowości zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie i rozstrzygnięcia administracyjnego. Z tego względu zawarte w skardze kasacyjnej, sporządzonej przez radcę prawnego M. P., zarzuty, cytuję: "Bezspornym jest, iż skarżąca posiada interes prawny, natomiast prawny wymóg urzędowego potwierdzenia faktu ukończenia studiów za granicą wynika z artykułu 191a pkt 1 ustawy Prawo o Szkolnictwie Wyższym, co obliguje właściwy organ do wydania zaświadczenia o określonej treści, na podstawie wskazanych informacji" oraz "Sąd dokonał błędnej wykładni art. 191a ustawy Prawo o Szkolnictwie Wyższym, albowiem wzięto pod uwagę § 1, podczas gdy zastosowanie znajduje § 3" należało uznać za bezzasadne, ponieważ wskazanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów nie ma w ustawie z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym. Zarzut naruszenia art. 217 k.p.a. w zw. z art. 218 k.p.a., również nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie, na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia, co jasno wyłuszczył Sąd i instancji. W szczególności niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, czego domaga się skarżąca, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach i innych zbiorach danych. Stanowisko to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dowodem jest orzeczenie NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09, LEX nr 594852: "Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych". Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 191a ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 6 i ust. 7 p.s.w., w zw. z umową między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Federalnej Niemiec o uznaniu ekwiwalentności w szkolnictwie wyższym, w szczególności art. 3 ust. 2 polegającą na przyjęciu, że umowa bilateralna zawarta między Rządami RP i RFN nie dotyczy kwestii równoważności dyplomów ukończenia studiów wyższych w rozumieniu art. 191a ust. 7 p.s.w., który stanowi: "Dyplom ukończenia studiów wyższych lub tytuł zawodowy uzyskany za granicą mogą być uznane za równoważne odpowiedniemu polskiemu dyplomowi i tytułowi zawodowemu na podstawie umowy międzynarodowej określającej równoważność, a w przypadku jej braku w drodze nostryfikacji". Sąd I instancji nigdzie bowiem nie wypowiedział takiej oceny prawnej. Przeciwnie, stwierdził, że spór między stronami postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy charakteru przedstawionego przez skarżącą dyplomu, nadającego jej tytuł Master of Laws (LL.M.), wydanego przez Humboldt-Universität zu Berlin oraz dyplomu, nadającego jej tytuł Bachelor of Laws in English Law and German Law, wydanego przez King's College London, stanowiących tzw. podwójny dyplom (double degree, dual award). Zdaniem sądu, poświadczają one ukończenie studiów wyższych pierwszego stopnia prowadzonych wspólnie przez ww. uczelnie i potwierdzają posiadanie wyższego wykształcenia na poziomie studiów pierwszego stopnia w Polsce, zgodnie z art. 191a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 191a ust. 2 p.s.w. Sporne jest natomiast, czy studia te są studiami drugiego stopnia. Jednakże sporu tego nie mógł rozstrzygnąć Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, ponieważ przeprowadzanie dowodów wskazanych w skardze wykraczałoby poza zakres postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń (art. 218 § 2 k.p.a.). Tę ocenę prawną podziela również Naczelny Sąd Administracyjny. Z podniesionych wyżej powodów za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 191a ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 p.s.w. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy powinien był być zastosowany przepis art. 191a ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 p.s.w., ewentualnie art. 191a ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 tej ustawy. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 191a ust. 6 p.s.w. i art. 218 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze wykraczało poza granice postępowania wyjaśniającego, w sytuacji gdy sąd I instancji nie dostrzegł nadrzędnego celu art. 191a ust. 6, jakim jest rozwianie wątpliwości dotyczących dyplomu uzyskanego za granicą, ponieważ rozwianie tych wątpliwości jest możliwe tylko w sytuacji, gdy organ dysponuje dowodami (informacjami, danymi) pozwalającymi zweryfikować twierdzenia osoby wnoszącej o wydanie zaświadczenia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie ma innych dokumentów poza przedstawionymi przez skarżącą, co wymaga weryfikacji jej twierdzeń w drodze postępowania nostryfikacyjnego. Mylnie również zarzucono Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 191a ust. 8 i rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r. w sprawie nostryfikacji dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą poprzez jego błędne zastosowanie, ponieważ przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, ani w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń prowadzonym przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wyrażona przez Sąd I instancji ocena prawna w tej kwestii dotyczyła wykładni art. 191a ust. 1 p.s.w. Na marginesie jedynie, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie nadmienić, że sądy administracyjne dokonują kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji według stanu według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania lub podjęcia. Zaskarżone postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zostało wydane 3 marca 2015 r., a w tej dacie obowiązywało Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r. w sprawie nostryfikacji dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą, a nie Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 19 sierpnia 2015 r. w sprawie nostryfikacji dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą (Dz. U. z 2015 r., poz. 1467). Zatem i ten zarzut okazał się niesłuszny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi kasacyjne za niemające usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.