I OW 101/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Prezydentem Miasta K. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. B. o przyznanie zasiłku stałego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. UZASADNIENIE Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Prezydenta K., złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową między nim a Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działającym z upoważnienia Prezydenta S., w sprawie rozstrzygnięcia wniosku T. B. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że T. B. mieszka w S. na ul. (...), przy czym pod tym adresem zamieszkuje około jeden tydzień miesięcznie. Innym natomiast miejscem jego pobytu jest J., ul. (...). Zatem, zdaniem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., T. B. nie jest mieszkańcem Gminy Miejskiej K., na dowód czego przedstawiono notatkę służbową z dnia (...) maja 2009 r., oraz oświadczenie T. B. z dnia (...) czerwca 2009 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wskazał, że w dniu (...) marca 2009 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. wydał decyzję (...) w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla T. B. W dniu (...) marca 2009 r. T. B. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z prośbą o przyznanie mu pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. W ocenie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. udzielając pomocy T. B. w formie zasiłku pielęgnacyjnego realizował ustawowe i statutowe cele w zakresie świadczenia z pomocy społecznej i uznał swoją właściwość. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. podkreślił, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast miejscem zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 K.c. jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle tego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Wskazano także, iż zgodnie z art. 101 ust 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały, z którą to sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem nie zostało wykazane, aby T. B. był osoba bezdomną. Organ podkreślił, że w myśl art. 101 ust 7 wskazanej wyżej ustawy, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu, przy czym wymóg refinansowania kosztów poniesionych wydatków nie jest uzależniony od tego, czy gmina właściwa miejscowo ma możliwość udzielenia realnej pomocy. Zdaniem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., obowiązek udzielenia przez Miasto S. pomocy wynika też z art. 17 ustawy o pomocy społecznej, gdyż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. realizował wolę objęcia T. B. pomocą społeczną, poczuwając się do odpowiedzialności za swojego mieszkańca, zatem uznał swoją właściwość jako podmiotu zobowiązanego do pomocy. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S., wniósł o uznanie, że to Gmina Miejska K. jest właściwa do objęcia pomocą społeczną i rozstrzygania w sprawach bezdomnego T. B. W uzasadnieniu organ wskazał, że ostatnim miejscem stałego zameldowania bezdomnego podróżującego po kraju i mającego różne krótkotrwałe miejsca pobytu jest miasto K. (do 2002r.). Potwierdza to postawa samego zinteresowanego, który od tej daty nie wybrał swojego stałego miejsca pobytu. Podkreślono, że nawet w trakcie przeprowadzania wywiadu nie był on w stanie zadeklarować, które miejsce jest jego miejscem stałego pobytu i gdzie zamierza dłużej przebywać. Zdaniem organu zachowanie i postawa T. B. świadczy o tym, że nie zamierza on stale pozostać w jednym miejscu. To natomiast, zdaniem organu, oznacza, że nie można go uznać za mieszkańca S. Wskazano, że okoliczności te potwierdziła w rozmowie z pracownikiem socjalnym Z. G., którą T. B. odwiedza i która także często przebywa u swojej córki poza S. W oświadczeniu z dnia (...) czerwca 2009 r. Z. G. stwierdziła, iż T. B. przebywa u niej tylko czasowo, a to przesądza o charakterze tego zamieszkiwania, który nie może prowadzić do konkluzji o jego stałym zamieszkiwaniu pod tym adresem. W związku z tym, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. uznał, że przekonanie samego zainteresowanego a także osoby, u której z okazji wizyt przebywa przez kilka dni, przesądzają o tym, że T. B. zgodnie z treścią art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej należy uznać za osobę bezdomną, a to ostatecznie, w związku z art. 101 ust. 2 tej ustawy, przesądza o uznaniu miasta K. za gminę właściwą do objęcia T. B. pomocą społeczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają, spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa we wskazanym przepisie, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działającym z upoważnienia Prezydenta K. a Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działającym z upoważnienia Prezydenta S., w sprawie z wniosku T. B. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. Wskazać należy, że właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się zatem dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, o czym stanowi art. 101 ust. 2 powołanej ustawy. Natomiast w art. 101 ust. 3 ustawa ta przewiduje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. W związku z tym, w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów nie może być mowy o miejscu zamieszkania, nie bada się zatem jej zamiaru, co do stałego pobytu, lecz ustala jej status i gminą właściwą do udzielenia świadczenia z pomocy społecznej jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Wobec takiego uregulowania zagadnienia właściwości organów, w pierwszej kolejności należy ocenić, czy T. B., jako osoba ubiegająca się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, posiada miejsce zamieszkania, a jeżeli go nie posiada, to czy jest osobą bezdomną. Analizując akta przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że T. B. jest osobą bezdomną w rozumieniu wskazany wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej, zaś ostatnim (do 2002 r.) miejscem jego stałego zameldowania jest miasto K. Zauważyć bowiem należy, że T. B. od tamtej pory stale podróżuje po kraju i ma różne krótkotrwałe miejsca pobytu oraz nie jest w stanie zadeklarować, które miejsce jest jego miejscem stałego pobytu i gdzie zamierza dłużej przebywać. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym T. B. oświadczył, że od urodzenia zamieszkiwał w K. przy ul. (...) do czasu, gdy kamienica ta została nabyta przez nowego właściciela i po jej wyremontowaniu został z niej wymeldowany. Oświadczył, że obecnie w kamienicy tej znajduje się hotel. Podał, że był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako bezrobotny. Dalej, jak wynika z protokołu rozprawy, T. B. oświadczył, że z mieszkania w Warszawie został wyrzucony przez żonę, w związku z czym pomieszkiwał u kolegów i u swojej znajomej w S. W związku z tym uznać należy, że T. B. nie ma miejsca zamieszkania, a więc, zgodnie z art. 101 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przyznania T. B. pomocy finansowej w formie zasiłku stałego jest Prezydent Miasta K. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.