II SA/Ke 775/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Gnojno z dnia 30 grudnia 2010 r. nr III/19/10 w przedmiocie uchwalenia regulaminu organizacyjnego zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE W dniu 30 grudnia 2010 r. Rada Gminy Gnojno, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., art. 6 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180 poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę nr III/19/10 w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, stanowiącego załącznik do tej uchwały (§ 1). W § 2 powierzono wykonanie tego aktu Wójtowi Gminy Gnojno, zastrzegając w § 3, że przedmiotowa uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest: - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na wskazaniu w załączniku do uchwały błędnych podstaw prawnych działania Gminnego Zespołu ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w postaci: ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) podczas, gdy faktyczną podstawą prawną do działania ww. Zespołu jest art. 9a u.p.p.r.; - art. 9a ust. 6 i 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 1 ust. 3 załącznika do uchwały, że "pracami Zespołu kieruje jego Przewodniczący wyznaczony w zarządzeniu o którym mowa w ust. 2" (tj. w zarządzeniu Wójta Gminy) wbrew treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 6 u.p.p.r. stanowiącego, że Przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków; - art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, gdyż jest on wyczerpująco uregulowany w ustawie a dodatkowo zmodyfikowanie treści przepisu ustawy poprzez ograniczenie udziału w składzie ww. zespołu kuratorów sądowych jedynie do kuratora rodzinnego, organizacji pozarządowych - do lokalnych organizacji pozarządowych oraz pominięcie możliwości udziału prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; - art. 9c ust. 3 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016.283 j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 4 ust. 3 poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 3 załącznika do Uchwały dot. obowiązku złożenia przez członków Zespołu Interdyscyplinarnego przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.r. oświadczenia o zachowaniu poufności informacji i danych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r.; -art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 4 ust. 3 załącznika do Uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka zespołu, tj. nie wywiązywania się ze swoich obowiązków, a przede wszystkim nie uczestniczenia w pracach zespołu w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu odwoływania członków ww. Zespołu; - art. 9b ust. 2 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 5 i 6 załącznika do uchwały celów i zadań Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania celów i zadań zespołu interdyscyplinarnego a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania; - art. 9a ust. 9 i art. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i powtórzenie oraz modyfikację w § 7 ust. 2 załącznika do uchwały, że "obsługę organizacyjną Zespołu Interdyscyplinarnego zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Gnojnie" treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 9 u.p.p.r.; - art. 9c ust. 2 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz modyfikację w § 7 ust. 3 załącznika do uchwały dot. nałożenia na wszystkich członków Zespołu obowiązku tajności informacji przekazanych na spotkaniu Zespołu, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 2 u.p.p.r.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że zakwestionowana uchwała nie była przedmiotem jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony organu nadzoru – Wojewody Świętokrzyskiego. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, albowiem zarówno organ jak i skarżący wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy (pisma z dnia 8 i 9 września 2020 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r. o sygn. akt III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1143/19, dostępne j.w.). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje również wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11, LEX nr 1107468 pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w takiej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że uchwała Rady Gminy Gnojno nr III/19/10 z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie należy do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów wynika wprost z treści art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. nr 17, poz. 95 ze zm.), który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ostatniej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie – stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r. o sygn. akt IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.). W kontekście pierwszego z zarzutów Prokuratora nie budzi wątpliwości Sądu, że zakwestionowana uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (okoliczność niesporna). Potwierdza to treść § 3 tego aktu prawa miejscowego, w którym określono, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Wadliwość tego rodzaju pozwala na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ze względu na ustalony brak wymaganej ustawą publikacji, skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawa miejscowego w całości, za bezprzedmiotowe należało uznać odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Merytoryczna ocena pozostałej argumentacji Prokuratora nie ma bowiem wpływu na wynik niniejszej sprawy.