VIII SA/Wa 736/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na decyzję z [...] sierpnia 2022 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z [...] maja 2022 r. o odmowie przyznania I. K. (dalej: skarżąca, strona) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] marca 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad jej babcią – W. B., urodzoną [...] października 1935 r., która jest wdową, zaliczoną do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] stycznia 2022 r. Stopień niepełnosprawności według ww. orzeczenia datuje się od [...] listopada 2021 r. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzony został wywiad środowiskowy, z którego wynika, że córka W. B. żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tylko o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z [...] maja 2022 r. znak: [...] organ I instancji, działając na podstawie m.in. art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 3-4, ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babcią W. B.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że przeszkodą do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia był fakt, że niepełnosprawna babcia ma żyjącą córkę B. J., która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przewiduje, że pierwszeństwo w uzyskaniu przedmiotowego świadczenia mają osoby spokrewnione w linii prostej – zstępni lub wstępni, a spośród nich spokrewnieni w pierwszym stopniu, chyba że legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Drugą przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, zdaniem Burmistrza, była przeszkoda z art. 17 ust. 1b u.ś.r., tzn. że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, tj. W. B., nie powstała przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 21 października 2014 w sprawie sygn. akt K 38/13, dotyczący przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poza tym wskazała, że córka niepełnosprawnej babci B. J. jest osobą niepełnosprawną i wymaga stałej opieki drugiej osoby. Decyzją z [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu treści przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1a u.ś.r., Kolegium wskazało, że bezsporne jest, iż córka niepełnosprawnej – B. J. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co uzasadnia odmowne załatwienie wniosku skarżącej o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią i rezygnacji w tym celu z zatrudnienia. Zdaniem organu odwoławczego wykładnia językowa art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ I instancji, ani Kolegium nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. W konkluzji Kolegium uznało, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Tylko legitymowanie się przez B. J. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. B. J. jest bowiem osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do alimentacji na rzecz swojej matki, przed jej wnuczką (skarżącą). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca postawiła zarzuty naruszenia: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego; 2) art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a pkt 1 (powinno być pkt 2 – przypis Sądu) u.ś.r. w związku z art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. z 2020 r. poz. 1359 ze zm., dalej: k.r.o.), poprzez wadliwą subsumpcję ustalonego stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne i przyjęcie, że do kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki niepełnosprawnej faktycznie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, w przypadku gdy córka W. B. nie może wykonywać opieki z powodu złego stanu zdrowia, lecz nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że córka W. B. nie ma możliwości wykonywania czynności opiekuńczych wobec niepełnosprawnej, gdyż sama jest osobą wymagającą opieki i pomocy (choruje na [...], ma słaby [...], [...], [...], przemijające napady niedokrwienia [...], częste zachorowania na zapalenia [...] i [...]). B. J. od orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności [...] sierpnia 2022 r. złożyła odwołanie, a u swojej matki bywa kilka razy w roku. Niewątpliwie nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi opieki nad matką. Natomiast skarżąca od [...] kwietnia 2021 r. pozostaje bez pracy z uwagi na zaangażowanie w pomoc swojej babci, z którą zamieszkuje i całodobowo się opiekuje. Skarżąca powołała wyrok NSA z 7 maja 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2831/19, w którym uznał, że rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym powinno uwzględniać, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba z kręgu najbliższych. Zatem ustalenia organów orzekających w niniejszej sprawie uznać należy za przedwczesne. W konkluzji strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez uznanie jej za osobę uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią – W. B., ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem skarżącej z [...] marca 2022 r., ewentualnie uchylenie decyzji SKO z [...] sierpnia 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przy piśmie z [...] sierpnia 2022 r. skarżąca złożyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] sierpnia 2022 r. o stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że B. J. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od [...] sierpnia 2022 r. (k. 5-6 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiły przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rację ma Kolegium, że z unormowań tych wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych: obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Z unormowaniami tymi koresponduje właśnie art. 17 ust. 1 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Tym samym ww. przepisy u.ś.r. w konfrontacji z przepisami k.r.o. jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt 3804/18, publ. CBOSA). Z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wyraźnie wynika, że osoba, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w odniesieniu do wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. (językowa czy prokonstytucyjna) Naczelny Sąd Administracyjny 14 listopada 2022 r. podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów w sprawie sygn. akt I OPS 2/22, w której jednoznacznie wypowiedział się, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Nie ulega już teraz żadnej wątpliwości, że aby organy mogły w przedmiotowej sprawie przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na babcię, jej córka – B. J. powinna była legitymować się najpóźniej w dacie orzekania przez Kolegium orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd podziela stanowisko SKO zawarte w odpowiedzi na skargę, że dopiero od [...] sierpnia 2022 r. (od tej daty córka W. B. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności) zmaterializowało się uprawnienie skarżącej do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W dacie wydania ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy, tj. [...] sierpnia 2022 r., B. J. nie legitymowała się wymaganym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (posiadała jedynie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności), co oznacza, że kontrolowana decyzja zarówno w odniesieniu do stanu faktycznego, jak i oceny prawnej jest prawidłowa. Przepis art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wymaga do jego zastosowania posiadania przez osobę zobowiązaną do alimentacji w bliższej kolejności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, aby osoba wymieniona w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności, mogła ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą bliską niepełnosprawną w stopniu znacznym. Uchwała składu siedmiu sędziów NSA opowiedziała się za wykładnią językową art. 17 ust. 1a u.ś.r. Tym samym należy uznać, że o stanie zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji należy rozstrzygać jedynie poprzez uzyskanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rygoryzm powołanego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2021r., sygn. akt I OSK 2391/20, publ. CBOSA). W związku z powyższym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż odmienna interpretacja powołanych wyżej przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego. Brak było zatem podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce na niepełnosprawną babcię, której córka najpóźniej w dacie orzekania przez Kolegium ([...] sierpnia 2022 r.) nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tego względu orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] sierpnia 2022 r. pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Stwierdzony w nim stan wystąpił bowiem po wydaniu przez organy orzekające w niniejszej sprawie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarówno na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, jak i na dzień wydania kontrolowanych decyzji B. J. (córka niepełnosprawnej W. B.) nie legitymowała się dowodem w postaci orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i na podstawie dowodów zgromadzonych na dzień wydania decyzji. Tym samym wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem i brak jest podstaw do ich uchylenia. Powyższa ocena Sądu nie stanowi jednak przeszkody, aby skarżąca wystąpiła do właściwego w sprawie organu z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji kiedy od [...] sierpnia 2022 r. B. J. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.