II OSK 728/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1458/14 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 728/15 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej u.p.z.p., w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518), dalej u.g.n., na wniosek P. Sp. z o.o. Oddział w T.- Zakład w K., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa sieci gazowej PE dn 50 przy ul. [...] w K., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]". W uzasadnieniu organ podał, że w świetle definicji inwestycji celu publicznego (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.) oraz celu publicznego (art. 6 pkt 2 u.g.n.) przedmiotowe zadanie stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym). Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i nast. u.p.z.p. W toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą wymagania. Odwołanie od decyzji złożyła M. B., podnosząc, że nie wyraża zgody na kontynuowanie jakichkolwiek prac na należącej do niej działce. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że pojęcie inwestycji celu publicznego jest oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Zamierzenie inwestycyjne zakwalifikowane być powinno właśnie z przedmiotowego punktu widzenia i wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Bez znaczenia jest, że służyć będzie stosunkowo wąskiej grupie członków wspólnoty lokalnej (gminnej), gdyż zazwyczaj inwestycja tego rodzaju zaspokaja potrzeby jedynie części mieszkańców. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej (art. 56 u.p.z.p.), a więc w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z przepisami, to organ winien wydać decyzję pozytywną. Konkretyzacja obowiązków organu administracji w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie lokalizacji danej inwestycji celu publicznego wyrażona została wprost w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., a wynik postępowania wyjaśniającego znajduje swoje odzwierciedlenie w treści decyzji, zgodnie z art. 54. Jedynie inwestor określa we wniosku zakres i przebieg przyszłej inwestycji. Organy administracji publicznej są związane tym wnioskiem i nie mają tytułu do jego modyfikacji. Ponadto decyzja nie narusza cudzych praw związanych z nieruchomością. Tytuł prawny do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym jest konieczny dopiero na etapie postępowania o pozwoleniu na budowę. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. B.. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że osią sporu w sprawie jest charakter zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Wśród celów wymienionych w art. 6 u.g.n. ustawodawca wymienił w pkt 2 budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Sąd Wojewódzki podkreślił, że według twierdzeń wnioskodawcy inwestycja stanowi sieć gazową, a nie przyłącze, na co wskazuje przekrój wnioskowanego gazociągu. Teren objęty wnioskiem jest terenem przewidzianym do zainwestowania pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe. Ustalenia te nie zostały zakwestionowane. A zatem fakt, że pierwszym beneficjentem realizacji przedmiotowego gazociągu będą J. i E. P. nie oznacza, że inwestycja ta nie ma charakteru inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Wnioskowana sieć po jej rozbudowaniu służyć będzie także innym inwestorom, gdy złożą wnioski o przyłączenie do sieci gazowej w miarę realizacji inwestycji budowlanych przy ul. [...] w K. Sąd podkreślił, że atrybut lokalności przysługuje nie tylko takim celom , które służą wszystkim mieszkańcom gminy lub znacznej ilości mieszkańców. Zgodnie z art. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1). Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty ustawodawca zaliczył do zadań własnych gminy, wśród których w pkt 3 wymienił zaopatrzenie w gaz. A zatem, w ocenie Sądu, gdy na jakimś obszarze obejmującym nawet kilka czy kilkanaście nieruchomości nie ma infrastruktury gazowej - realizacja sieci gazowej stanowi inwestycję celu publicznego. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, inwestycja objęta wnioskiem mieści się w zakresie celów objętych art. 6 pkt 2 u.g.n., skoro polegać ma na budowie sieci gazowej, która przebiegać ma m. in. przez teren stanowiącej grunt prywatny działki nr 82/10. Inwestycja ta spełnia także kryteria wskazane w art. 2 ust. 5 u.p.z.p., tj. ma znaczenie lokalne. Za niezasadny Sąd uznał przy tym zarzut braku należytego umocowania pełnomocnika wnioskodawcy B. K., udzielonego przez pełnomocnika K. D. legitymującego się pełnomocnictwem P. sp.z o.o. z upoważnieniem do samodzielnego udzielenia dalszych pełnomocnictw. Sąd Wojewódzki nie uwzględnił także zarzutu braku właściwej weryfikacji osoby, która podpisała decyzję wydaną przez organ I instancji. Decyzja Prezydenta M. K. z dnia [...] czerwca 2014 r. została podpisana przez W. K. – inspektora w Wydziale Architektury i Urbanistyki, działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta K., o czym informuje pieczątka. Podpis W. K. wraz z pieczątką znajduje się także na załącznikach do decyzji I instancji. A zatem decyzja I instancji została wydana zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a.. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2014 r. skargę kasacyjną złożyła M. B.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. polegające na błędnej wykładni ww. przepisów, a także art. 50 ust. 1 u.p.z.p., polegające na błędnej ocenie zastosowania tego przepisu przez organy administracji; 2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1, art. 7 , art. 12 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym - gminnym. Nie każda przecież inwestycja polegającą na realizacji sieci gazowej jest inwestycją celu publicznego, chociaż budowa sieci gazowej jest to niewątpliwie cel mieszczący się w zakresie pojęciowym wyznaczonym przez art. 6 pkt 2 u.g.n. Drugim elementem współkształtującym prawidłową kwalifikację inwestycji jako inwestycji celu publicznego jest zakres planowanych prac. Tymczasem w niniejszej sprawie wniosek dotyczy inwestycji służącej wyłącznie realizacji dostępności sieci gazowej dla jednego budynku - budynku jednorodzinnego przy ul. [...] na działce nr [...]. Rozważania co do ewentualnej dalszej rozbudowy sieci, poparte nieprecyzyjnymi dokumentami o charakterze ogólnikowych założeń powstałymi już po złożeniu wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie, a przedłożonymi dopiero w toku postępowania przed Sądem przez jego uczestnika , nie mogą mieć znaczenia dla oceny, czy konkretna inwestycja, której dotyczy złożony wniosek, spełnia przesłanki inwestycji celu publicznego. Uzasadniając z kolei zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że sprowadzają się one do zaakceptowania przez Sąd w zaskarżonym wyroku braku należytego uzasadnienia przez organ II instancji kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia, że wnioskowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Zarzuty te dotyczą również zaakceptowania przez Sąd Wojewódzki braku właściwej weryfikacji przez organ okoliczności, czy pełnomocnik wnioskodawcy był należycie umocowany do złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd I instancji nie dokonał weryfikacji okoliczności, czy W. K., która podpisała decyzję organu I instancji, faktycznie była na dzień wydania decyzji przez organ I instancji upoważniona przez Prezydenta Miasta K. do wydawania decyzji z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie miejscowego planu, a w przypadku jego braku, w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W niniejszej sprawie teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 2 ust. 5 u.p.z.p. przez pojęcie "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. wśród celów publicznych wymienia budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pozostaje to, czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a więc czy należy do katalogu z art. 6 pkt 2 u.g.n., a także to, czy inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne w myśl art. 2 ust. 5 u.p.z.p., co jest elementem koniecznym do uznania, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego. Inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się wszelkie działania, obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Będą to zatem tylko zamierzenia bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia tak określonego celu. Nie może tu wchodzić w grę inwestycja niepowiązana wprost z wprowadzeniem takiego celu w życie, np. inwestycja wyłącznie powiązana od strony technicznej z inwestycją główną (tzn. objętą zakresem "celu publicznego" z art. 6 u.g.n.). Do uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego nie wystarczy też funkcjonalne powiązanie jej z inwestycją realizującą cel publiczny wprost, tak, że w rezultacie tworzyłyby pewną całość. Za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma mu tylko sprzyjać. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana musi być na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na udowodnienie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398) W niniejszej sprawie inwestor warunki te spełnił. Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie prezentuje pogląd, że planowana inwestycja stanowi w istocie "realizację przyłącza gazowego wyłącznie dla jednego budynku jednorodzinnego przy ul. [...] na dz. [...]", jednak taka ocena funkcji projektowanej infrastruktury nie uwzględnia okoliczności, że inwestor dlatego zaplanował budowę sieci gazowej, że jego zamiarem jest wykonanie inwestycji, która zaspokoi nie tylko potrzeby indywidualnego odbiorcy, tj. pierwszych beneficjentów planowanej sieci, lecz także potrzeby innych właścicieli nieruchomości w rejonie ul. [...] w K. Potwierdza to mapa odzwierciedlająca granice nieruchomości oraz istniejącą infrastrukturę gazową. Wynika z niej, że rejon o przeznaczeniu MN i U na południe od ul. C., po obydwu stronach ul. N., stanowi "białą plamę" pod względem uzbrojenia w sieć gazową. Aktualna inwestycja ma zapewnić przyłączenie do sieci gazowej istniejących i realizowanych w przyszłości obiektów w tym rejonie. Z tego względu przewód gazowy zaprojektowany został w przekroju 50 mm, a więc większym niż typowy dla przyłączy przekrój 25 mm. Przekrój taki zapewnia większą przepustowość, obliczoną na zasilenie całego wspomnianego rejonu, a nie tylko jednego budynku. Przebieg zaprojektowanej inwestycji nie jest zatem kwestią przypadkowego doboru nieruchomości, lecz ma na celu zoptymalizowanie już na etapie projektowania możliwości przyłączania kolejnych odbiorców, w tym objęcia gazyfikacją jak największej ilości nieruchomości na tym terenie z uwzględnieniem obecności lub planów budowy także innych mediów i obiektów. Rację też przyznać należy inwestorowi, że chcąc wykonać jedynie przyłączenie jednego obiektu inwestor nie musiałby wydłużać tego procesu inicjowaniem postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a następnie pozwolenia na budowę, lecz odwołałby się tu do instytucji zgłoszenia przewidzianej w ustawie – Prawo budowlane. Warto przy tym zacytować pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2012 r., II OSK 264/11. Sąd stwierdził, że jeżeli planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmuje wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie do uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., skoro pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stanowiąc przejaw realizacji zadań gminy. Taki właśnie pogląd zaprezentował również Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku i jest on w niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, całkowicie uprawniony. Nie mogły zatem przynieść oczekiwanego rezultatu postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Odnosząc się z kolei do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to również one nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim B. K., jako pełnomocnik P. Sp. z o.o. w W., był należycie umocowany na podstawie pełnomocnictwa załączonego do akt sprawy, w tym m.in. do składania wniosków o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadań zleconych w ramach umowy zawartej w dniu [...] czerwca 2013 r., czego potwierdzeniem jest załączone zlecenie. Rację przyznać należy inwestorowi, że prawidłowość umocowania rozpatruje się przede wszystkim w kontekście możliwości obrony praw przez stronę reprezentowaną przez pełnomocnika lub utraty takiej możliwości na skutek nieprawidłowego umocowania, a inicjatywę w podnoszeniu tego zarzutu ma strona, która ponosi ujemne konsekwencje braku umocowania. Ponadto sama Spółka potwierdziła czynności podejmowane przez B. K. jako pełnomocnika. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego upoważnienia W. K. do podpisania decyzji organu I instancji wskazać należy, że w myśl art. 107 § 1 zd. 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m. in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Prawne i praktyczne znaczenie podpisu polega na tym, że pozwala na identyfikację osoby sprawującej funkcję danego organu administracji publicznej, za wiedzą i wolą której konkretne rozstrzygnięcie zostało przyjęte. Wszystkie te elementy decyzja organu I instancji zawierała, a zatem spełniała wymagania stawiane decyzji przez art. 107 § 1 k.p.a., który to przepis stanowił podstawę zarzutu skargi kasacyjnej. Z tej przyczyny zarzut ten jest bezpodstawny. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku P. Sp. z o.o. o zasadzenie kosztów postępowania, bowiem przepisy p.p.s.a., w tym przede wszystkim art. 204, nie przewidują takiej możliwości w odniesieniu do uczestnika postępowania.