III SAB/Wr 669/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi V. H. na bezczynność Wojewody [..] w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda [..] dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody [..] ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie [..] wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody [..] na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody [..] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE V. H. (dalej: strona skarżąca) wniósł w dniu [..] maja 2020 r. (data wpływu do organu) skargę na bezczynność Wojewody [..] oraz przewlekłe prowadzenie postępowania (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożonego w dniu [..] maja 2018 r. (data wpływu wniosku do organu). Działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a) strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.). Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie Wojewody [..] do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i wydania decyzji; 3. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 5. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Sprawy te są szczególnie skomplikowane, a duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, a strona skarżąca winna uzasadnić wysokość sumy pieniężnej jakiej dochodzi. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, iż strona skarżąca w dniu [..] maja 2018 r. (data wpływu wniosku do organu) złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu [..] lutego 2020 r. strona skarżąca stawiła się osobiście w organie celem złożenia linii papilarnych. W dniu [..] lutego 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony skarżącej, które zostało pismem z [..] maja 2020 r. przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia [..] maja 2020 r. organ, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2094) wystąpił do odpowiednich Służb o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym samym dniu organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz poinformował stronę skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznaczono na dzień przypadający 90 dnia po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga była uzasadniona. Jak stanowią przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, Jak stanowią z kolei przepisy art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tegoż. Na wstępie Sąd wskazuje, że przewlekłość i bezczynność nie wykluczają się wzajemnie, co sprawia że dopuszczalne jest badanie obu form przedłużania postępowania, bo to może mieć znaczenie choćby dla oceny jego charakteru i rodzaju zastosowanego środka przeciwdziałającego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, dostępny: CBOSA). W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście bezczynności i przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przedmiotem oceny Sądu jest bezczynność organu, zaś ocena przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ zawarta jest w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 670/20. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jaki stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od chwili złożenia przez stronę skarżącą wniosku, tj. od dnia [..] maja 2018 r. (data wpływu wniosku do organu) organ przez dwadzieścia cztery miesiące nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwszymi czynnościami wykonanymi przez Wojewodę było wystąpienie [..] maja 2020 r. do odpowiednich Służb o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, wezwaniu skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz poinformowanie strony skarżącej o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznaczono na dzień przypadający 90 dnia po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. Sąd wskazuje jednakże, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono, są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Należy zauważyć, że nawet tak proste i oczywiste czynności nie zostały wykonane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku. Sąd zauważa, że podjęcie pierwszej czynności w sprawie było dopiero konsekwencją wniesienia ponaglenia. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po prawie dwudziestu czterech miesiącach od jego wpłynięcia. Powyższe wskazuje, że Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Sąd wskazuje również, że sposób określenia kolejnego terminu zakończenia postępowania przez wskazanie, że nastąpi on w "dniu przypadającym 90 dnia po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał ostatni", nie odpowiada regulacjom zawartym w art 36 § 1 k.p.a. Wyznaczenie terminu, którego bieg uzależniony jest od zdarzenia przyszłego i niepewnego, na które strona nie ma wpływu nie znajduje akceptacji Sądu, gdyż jest sprzeczne zasadami postępowania administracyjnego w szczególności zasadą pogłębiana zaufania, zasadą szybkości i prostoty postępowania, zasadą informowania stron. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres dokumentu), Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Powyższe względy przemawiały za przyznaniem stronie skarżącej przez Sąd, stosownie do jej wniosku, sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Samo uwzględnienie skargi na bezczynność nie obliguje jeszcze Sądu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi bowiem kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia Sądu. Ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Przy czym, zdaniem Sądu, uzasadnione okazało się przyznanie z tego tytułu stronie skarżącej zgodnie z jej wnioskiem sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku Sądu I instancji (pkt III wyroku). Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I - IV sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej, której skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Złożył się na nie wpis w kwocie 100 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.