II OSK 2854/15

SENTENCJA Dnia 9 grudnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. S. i I. R. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 380/15 w sprawie ze skargi M. R. S. i I. R. S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 27 sierpnia 2015 r., sygnatura akt II SA/Bk 380/15, odrzucił skargę M. R. S. i I. R. S. na uchwałę Rady Miasta S. z [...] marca 2007 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów części Miasta S. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową. Skarżący wskazaną uchwałę zaskarżyli w części dotyczącej, stanowiących ich własność, działek nr [...],[...],[...] i [...], przeznaczonych w zaskarżonym planie – jak twierdzili – na drogi wewnętrzne. Zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 9 i 10, ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, twierdzili, że Rada Miasta nadużyła władztwa planistycznego, przeznaczając, z naruszeniem prawnie chronionego interesu skarżących, wskazane nieruchomości na drogi wewnętrzne, mimo że de facto będą one pełniły funkcję publiczną. W ocenie skarżących z treści planu, w tym jego części graficznej, jednoznacznie wynika, że wymienione działki nie będą pełnić funkcji dróg wewnętrznych. Mają być połączone z drogami publicznymi i stanowić uzupełnienie już istniejącej infrastruktury drogowej. Będą dostępne dla ogółu ruchu drogowego, zaś korzystanie z nich nie będzie w rzeczywistości w żaden sposób ograniczone. Podnieśli, że w takiej sytuacji koszty utrzymania dróg znajdujących się na tych działkach powinien ponosić Burmistrz Miasta S. Zdaniem skarżących działki, których dotyczy skarga, powinny być w zaskarżonym planie miejscowym przeznaczone na drogi publiczne. Odrzucając skargę, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich indywidualny i konkretny interes prawny. Sąd podkreślił, że skarga skarżących została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w skardze wniesionej na podstawie powołanego przepisu legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu skarżącego, iż został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie i skarżący to naruszenie powinien wykazać. W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszyła w jakikolwiek sposób ich interes prawny lub uprawnienie. Sądu pierwszej instancji stwierdził, że jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie skarżący, jako właściciele nieruchomości objętych zaskarżonym planem miejscowym niewątpliwie mogą wykazać się interesem prawnym, to jednak nie sposób podzielić ich stanowiska, zgodnie z którym ich interes prawny został naruszony wskutek przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez sklasyfikowanie nieruchomości stanowiących ich własność jako drogi wewnętrzne, podczas gdy w ocenie skarżących ich faktyczne przeznaczenie wskazuje, że będą to drogi publiczne. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina (jej organy) ma prawo decydować o określonym przeznaczeniu nieruchomości, w tym w sposób, który nie jest zgodny z oczekiwaniami właściciela. Uznał też, że przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym zasady obsługi komunikacyjnej są rozwiązaniem właściwym od strony funkcjonalnej i technicznej oraz są zgodne z przepisami prawa. Stwierdził przy tym, że nieruchomości, których dotyczy sprawa, w zaskarżonym planie zostały przeznaczone do "wewnętrznej obsługi komunikacyjnej zespołów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na planie symbolami [...] i [...] i taką też funkcję spełniają". Ponadto, jak wskazał, "łączą się one z drogami publicznymi, które na planie oznaczone są symbolami [...] i [...], co umożliwia dostęp do dróg publicznych przez nowo powstałe działki budowlane". Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę prawa własności wskazanych przez skarżących nieruchomości. Skarżący mogą nimi rozporządzać, korzystać w sposób dotychczasowy lub wynikający z ustaleń planu. Zapewnienie obsługi komunikacyjnej poszczególnym terenom planistycznym, w tym także i nieruchomościom należącym do skarżących jest jednym z podstawowych obowiązków organu planistycznego i spełnienie tego wymogu w skarżonym planie pozostaje w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Ponadto Sąd ten wywiódł, że mając na uwadze, iż interes prawny w sprawie ze skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego, zaskarżona uchwała nie wywiera żadnych materialnoprawnych skutków w zakresie praw i obowiązków skarżących. Zaskarżona uchwała nie reguluje nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżących oraz ich sytuacji prawnej. Wyjaśniając podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, to sąd skargę odrzuca. Skarżący, zaskarżając skargą kasacyjną postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 140 k.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 oraz w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sprowadzające się do uznania, że nie są legitymowani do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego, którego ustalenia ingerują w prawo własności nieruchomości, których są właścicielami. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w jakiej działki nr [...],[...],[...] i [...] zostały przeznaczone pod drogi wewnętrzne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się o uzasadnione podstawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne dotyczą w istocie tego samego i jedynego w sprawie zagadnienia, mianowicie błędnego – w ocenie skarżących – uznania przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie byli legitymowani, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta S. z [...] marca 2007 r. Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje, że skarżący są właścicielami nieruchomości, działek wskazanych w skardze, które w zaskarżonym planie miejscowym zostały przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Nie kwestionuje też, że w świetle ustaleń zaskarżonego planu miejscowego przeznaczenie terenu pod drogi wewnętrzne nie jest równoznaczne z przeznaczeniem terenu pod drogi publiczne. Sąd pierwszej instancji stwierdza bowiem w uzasadnieniu swojego wyroku, że nieruchomości, których dotyczy sprawa, w zaskarżonym planie zostały przeznaczone do "wewnętrznej obsługi komunikacyjnej zespołów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na planie symbolami [...] i [...] i taką też funkcję spełniają" oraz że "łączą się one z drogami publicznymi, które na planie oznaczone są symbolami [...] i [...], co umożliwia dostęp do dróg publicznych przez nowo powstałe działki budowlane". Ustalenia te oznaczają, że zaskarżonym planem określono sposób wykonywania przez skarżących własności ich nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona uchwała wprost oddziałuje na sytuację prawną skarżących, w szczególności na sposób wykonywania przez nich prawa własności nieruchomości. Małego tego, w ocenie NSA zaskarżona uchwała narusza prawo własności nieruchomości skarżących. Skarżący nie mogą bowiem wykonywać prawa własności nieruchomości w sposób niczym nieograniczony. Mogą wykonywać prawo własności nieruchomości jedynie w takim zakresie, jaki jest określony m.in. poprzez ustalenia zaskarżonego planu miejscowego. Nie jest przy tym istotne, że skarżący postulują (uznają, że byłoby to zgodne z ich interesem) przeznaczenie działek, których dotyczy sprawa, pod drogi publiczne. Istnieje bowiem istotna, ważka z punktu widzenia prawnych interesów skarżących, różnica pomiędzy ustaleniami planu, którymi nieruchomości przeznacza się pod drogi wewnętrzne, a ustaleniami planu, którymi nieruchomości przeznacza się pod drogi publiczne. W przypadku ustaleń planu miejscowego, którymi przeznacza się nieruchomości pod drogi publiczne, nie ma wątpliwości, że mogą one być wywłaszczone, zaś w przypadku ustaleń planu, którymi przeznacza się nieruchomości pod drogi wewnętrzne, takie wątpliwości istnieją. Jest oczywiste, że ma to znaczenie z punktu widzenia sposobu wykonywania własności nieruchomości. Interes prawny właściciela nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną jest lepiej chroniony niż interes prawny właściciela nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną. Gdy ta ostania jest w sposób nieograniczony połączona z system dróg publicznych, co - jak ustalił Sąd pierwszej instancji – ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, właściciel nieruchomości musi nie tylko godzić się na powszechne korzystanie z jego nieruchomości, ale także utrzymywać nieruchomość swoim kosztem jako drogę (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Natomiast w przypadku przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną, w razie urządzenia drogi publicznej właściciel otrzyma odszkodowanie za utratę własności. Zaskarżona uchwała narusza zatem interes prawny i uprawnienie skarżących. Skarżący byli więc legitymowani do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Inna natomiast kwestia to, to czy to naruszenie jest prawnie dozwolone. Tę kwestię Sąd pierwszej instancji powinien wyjaśnić rozpoznając skargę skarżących merytorycznie, czyli oceniając, czy przyjmując ustalenia zaskarżonego planu, dotyczące nieruchomości stanowiących własność skarżących, nie naruszono żadnych przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że odrzucenie skargi skarżących na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) nie było uzasadnione, zaś sprawa powinna być rozpoznana co do istoty. Konieczność rozpoznania sprawy co do istoty, a więc oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, powoduje, że wbrew wnioskowi zawartemu w skardze kasacyjnej nie było podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi przez Sąd drugiej instancji. Z tego powodu, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.