I SA/Po 489/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę UZASADNIENIE Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z 14 lutego 2022 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: "K.p.a."), w związku z art. 18 oraz art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm. - dalej jako: "u.p.e.a.") i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. J. o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji o wszczęciu i prowadzeniu postępowania egzekucyjnego, odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] wszczął wobec M. J. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: od [...] do [...], od [...] do [...], [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], [...], od [...] do [...], [...], [...], [...], [...], od [...] do [...], od [...] do [...] Pismem z 9 sierpnia 2021 r. strona złożyła wniosek o umorzenie prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania egzekucyjnego, uchylenie zajęć wierzytelności i wykreślenie hipoteki przymusowej na nieruchomości. W dniu 26 listopada 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] wydał postanowienie o odmowie umorzenia powyższego postępowania egzekucyjnego. Pismem z 21 grudnia 2021 r. strona wniosła zażalenie na postanowienie, w którym zawarła wniosek "o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji o wszczęciu i prowadzeniu postępowania egzekucyjnego". Dyrektor Izby Skarbowej uzasadniając stanowisko wyjaśnił, że w postępowaniu egzekucyjnym organ pierwszej instancji (organ egzekucyjny) nie wydaje rozstrzygnięć w formie decyzji. Z treści art. 26 § 1 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wystawienia tytułu, wynika, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Brak jest w tym zakresie obowiązku wydania decyzji (postanowienia) o wszczęciu i prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. W tej sytuacji wniosek strony został zakwalifikowany jako wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższego organ nadzoru, stosownie do art. 23 § 6 u.p.e.a. wyjaśnił, że organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Organ wskazał, że podstawą zastosowania art. 23 § 6 u.p.e.a jest wystąpienie szczególnie uzasadnionych przypadków. W przedmiotowej sprawie organ nie stwierdził wystąpienia takich okoliczności. W zażaleniu z 9 marca 2022 r. strona wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji na podstawie pierwotnych tytułów wykonawczych i ponownych tytułów wykonawczych dotyczących zobowiązań obejmujących podatek dochodowy od osób fizycznych oraz podatek od towarów i usług, wyszczególnionych w postanowieniu Dyrektora Izby Skarbowej z 14 lutego 2022 r. nr [...] uchylającym w całości postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z 26 listopada 2021 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z 15 kwietnia 2022 r. nr [...] (sprostowanym postanowieniem z 29 czerwca 2022 r.), utrzymał w mocy postanowienie z 14 lutego 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia organ powołując orzecznictwo sądowe stwierdził, że argumenty wskazane w piśmie z 21 grudnia 2021 r., jak również zażaleniu z 9 marca 2022 r. nie stanowią "szczególnie uzasadnionych przypadków", które uzasadniałyby wstrzymanie postępowania egzekucyjnego z urzędu w trybie art. 23 u.p.e.a. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w wyniku postępowania odwoławczego, postanowieniem z 14 lutego 2022 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z 26 listopada 2021 r. nr [...] o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W tej sytuacji, Dyrektor Izby Skarbowej postanowił utrzymać w mocy swoje postanowienie z 14 lutego 2022 r. nr [...] W skardze z 2 czerwca 2022 r. skarżący zarzucił: - naruszenie art. 23 u.p.e.a. zwłaszcza art. 23 § 6 u.p.e.a., poprzez odmowę wstrzymania z urzędu postępowania egzekucyjnego, które mogło nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, - brak uznania wniosku skarżącego jako podstawy do przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz taką interpretację art. 23, która wyklucza z kręgu podmiotów uprawnionych do żądania wstrzymania postępowania egzekucyjnego osoby zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. W związku z powyższym skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wszystkie istotne postanowienia lub decyzje dotyczące wniosków skarżącego (począwszy od roku 2019), składanych do organu pierwszej instancji są uchylane w całości przez organ odwoławczy lub Sąd. Zdaniem skarżącego działania organów są niestaranne, nieprzejrzyste i budzące wątpliwości co do ich rzetelności. Odpowiadając na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 10 października 2022 r. skarżący pogłębił argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi. Zgodnie z odsyłającym brzmieniem art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61a § 1 K.p.a. (zdanie pierwsze), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcie to ma charakter procesowy, wyrażając negatywne stanowisko organu, co do możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą natomiast jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12, WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11 – powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej [...]). W wyroku z dnia 29 marca 2012 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 1127/11 WSA w Warszawie jako "inne uzasadnione przyczyny" uznał sytuacje, które jednoznacznie uniemożliwiają wszczęcie postępowania, a organ badający merytorycznie sprawę obowiązany jest przedstawić takie okoliczności, które w oczywisty sposób powstrzymują podjęcie postępowania administracyjnego. Niezasadny jest zarzut skarżącego, że w sprawie zaistniały przesłanki do wstrzymania postępowania w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a. W myśl art. 23 § 1 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. W ramach tych kompetencji organ nadzoru jest: 1) organem odwoławczym od postanowień organu egzekucyjnego, 2) organem sprawującym kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne (art. 23 § 4 u.p.e.a.). W tym ostatnim przypadku oznacza to przeprowadzanie z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym (art. 23 § 6 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a., organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. W ramach prowadzonych czynności kontrolnych organy w wyjątkowych sytuacjach mogą wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne w oparciu o przesłanki, o którym mowa w powyższym przepisie. Celem tego przepisu jest możliwość uwzględnienia, w toku postępowania egzekucyjnego, zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na tej podstawie muszą mieć charakter szczególnie wyjątkowy, co oznacza, że powinny w sposób oczywisty odbiegać od występujących powszechnie. Sąd wyjaśnia, że w trybie zmierzającym do wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych w oparciu o art. 23 § 6 u.p.e.a. nie jest możliwe kwestionowanie działań organu egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2118/05). Tym samym należy stwierdzić, że w kręgu podmiotów uprawnionych do żądania wstrzymania postępowania egzekucyjnego w trybie art. 23 u.p.e.a. nie ma osób zobowiązanych do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. W trybie art. 23 u.p.e.a. wstrzymanie postępowania egzekucyjnego może nastąpić jedynie z urzędu w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wniosek dłużnika może co najwyżej stanowić podstawę do przeprowadzenia czynności kontrolnych. Za "szczególnie uzasadnione przypadki", o których mowa w art. 23 § 6 u.p.e.a., mogą być uznane sytuacje spowodowane działaniem czynników, na wystąpienie których zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, mających charakter losowy, zaistniałych w toku postępowania egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 455/07). Podkreślić należy również, że u.p.e.a. nie normuje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika, czego domaga się skarżący. Wniosek taki, skierowany do organu nadzoru, może jedynie stanowić podstawę podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu. Wskazany przepis nie daje zatem żadnych bezpośrednich uprawnień zobowiązanemu poddanemu egzekucji (por. wyrok NSA z 8 października 1999 r. o sygn. akt III SA 7798/98 - LEX nr 46233). Tryb przewidziany art. 23 § 6 u.p.e.a. nie przysługuje zatem dłużnikowi. Pogląd, że u.p.e.a. nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika został wyrażony także w wyroku NSA z 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1925/07 oraz w wyrokach WSA w Warszawie z 27 września 2007 r. o sygn. akt III SA/Wa 3584/06, z 18 lutego 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1773/13, z 6 maja 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 93/14, z 24 października 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 936/14 i z 6 marca 2015 r. o sygn. akt V SA/Wa 2114/14. W ocenie Sądu argumenty wskazane w piśmie z 21 grudnia 2021 r., w zażaleniu z 9 marca 2022 r., skardze, jak i piśmie procesowym z dnia 10 października 2022 r. nie stanowią "szczególnie uzasadnionych przypadków", które uzasadniałyby wstrzymanie postępowania egzekucyjnego z urzędu, w trybie art. 23 u.p.e.a. Argumenty podniesione przez stronę nie stanowiły także podstawy do przeprowadzenia czynności kontrolnych przez organ. Ponadto jak wynika z zaskarżonego postanowienia i z akt sprawy Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z 14 lutego 2022 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z 26 listopada 2021 r. nr [...] o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji [...]. Ponadto Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] rozpoznając wniosek M. J. o umorzenie postępowania egzekucyjnego, postanowieniem z 25 marca 2022 r.: - umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych nr: [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr: [...], [...], z uwagi na fakt, że zostało ono umorzone już wcześniej na żądanie wierzyciela odpowiednio 13 kwietnia 2018 r. i 16 marca 2018 r., - w pozostałym zakresie odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W konkluzji przeprowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że organy bez naruszenia przepisów postępowania dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosowały przepisy prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.